1975年老挝人民民主共和国成立以来，日本对老挝的援助不断增加，到了1991年还成为老挝最大的援助国。进入2021年，日本对老挝的开发援助持续加速，援助领域不断拓宽。1月20日，日本向老挝捐赠了价值192万美元的巡逻车，以协助老挝政府打击恐怖主义。同日，日本政府通过通过“基层人类安全援助项目”向川圹省和万象省的两个卫生项目以及琅南塔省、乌冬姆赛省和沙耶武里省的三个教育项目提供总价值522,221美元的援助。2月3日，日本政府向老挝捐赠了一批用于清除未爆弹药（UXO）的设备，包括10辆车、90台探测器等，价值共计797亿基普。2月26日，日本签署援助协议，将在2021-2022年通过国际移民组织（IOM）的移民和边境管理计划向老挝提供2.2亿日元（约200万美元）的援助，帮助老挝加强边境和移民的管理。3月1日，日本政府表示将提供321,806美元的援助，以支持老挝促进残疾人就业项目。老挝一直以来是日本重要的援助对象国，老挝自身也是对外来援助的依赖程度较高的国家。

随着日本在东南亚地区的援助力度逐渐加大，国内对于日本对东南亚开发援助的研究日益增多，但多数研究的视野涵盖整个东南亚地区，全面、系统的国别研究较为缺乏。鉴于此，本文将以老挝为对象，回顾日本对老挝援助的历程，分析日本对老挝援助的动因，总结日本对老挝援助的方式、内容与效果，并针对局限性效果提出合理的建议。

二、日本开发援助的概述

日本政府开发援助是指日本官方机构向发展中国家（地区）提供无偿援助或优惠贷款，帮助和支持受援国进行经济发展，推动社会进步。日本开发援助包括多边援助和双边援助。多边援助主要是指向联合国、世界卫生组织、世界银行等国际组织提供援助资金；双边援助是指直接向受援国提供援助，一般分为有偿资金援助和赠予两种类型。其中，有偿资金援助包括海外投融资和日元贷款两类；赠予主要是指给予受援国无偿的援助，主要包括无偿资金援助和技术援助两类。

 

日本政府开发援助开始于20世纪50年代，在1954年日本加入科伦坡计划后，开始向亚洲国家提供援助。在上世纪80年代以前，日本对外援助一直以亚洲为中心，对亚洲地区的援助资金占其对全球援助资金的50%以上。上世纪80-90年代开始，日本在亚洲地区的援助比例逐渐下降，但仍是日本在全球援助资金占比最高的。进入21世纪后，东南亚则是日本政府对外援助政策关注的重点区域。

 

2010年，日本将其在东南亚的援助划分为两大区域：湄公河区域（The Greater Mekong sub region：GMS）和东盟区域。2010年以前，日本对东南亚的援助资金高度集中在菲律宾、越南、印度尼西亚和泰国四个国家，占其对整个东南亚援助金额的85%以上。

 

2010年之后，日本对老挝、柬埔寨、缅甸、泰国和越南五个湄公河流域国家的援助总额占整个东南亚地区援助金额的占比涨幅明显。在2006-2015年间日本增加了对老挝、越南和缅甸三国的援助力度。其中，对老挝的援助金额一直居于五个湄公河流域国家的前列。

三、日本对老挝援助的历程

（一）对老挝援助摸索期

第一次印度支那战争结束后，日本于1951年8月与老挝签订和约，并于1955年3月5日正式与老挝王国建交。日本还一度向外汇操作基金拨款，向老挝王国政府提供少量的援助。1975年老挝人民民主共和国成立后，日本增加对老挝的援助额度，至1980年代中期更成为对老挝提供援助最多的资本主义国家（刘雪林，2019）。由于当时老挝最大的援助国苏联在1989年东欧剧变之后表示未来五年内他们能够提供的援助未必可以跟过去五年相比，因此时任老挝国家主席凯山·丰威汉便在当年到日本等资本主义国家访问，请求这些国家提供援助，弥补苏联援助的减幅，他也成为第一位访问日本的老挝高官。在这次访问中，日本承诺将从1990年开始，每年向老挝派出援助团进行技术合作。根据中国商务部的消息，从1991年后的10多年间，日本政府是老挝最大援助国，这些年日本政府给老挝的援助占整个老挝援助的23%，平均每年的援助资金1亿美金，其中包含无偿援助、技术援助、通过日本国际援助机构（JICA）援助的四个大项目：开发人力资源，发展农林业，发展能源和基础设施以及满足基本要需求等四个项目（中国商务部，2006）。

（二）对老挝援助波动期

20世纪70年代，以美国为首的西方国家开始把目光转移到东南亚地区，进一步认识到老挝等国家的重要性，但是随着亚洲金融危机的爆发，日本经济受到重创，减少了对老挝援助的力度。随着中国“一带一路”倡议的提出，中国、澳大利亚、美国等也加大了对老挝的援助力度，因而使得日本对老挝援助的影响力受到制约。根据中国商务部资料显示，2013年，中国对老挝官方发展援助排名第一。据老方统计，2004年，国际上对老挝援助3.79亿美元，主要援助方为世行、亚行及日本等。2013年，国际上对老挝援助达7.77亿美元，主要援助方为中国、澳大利亚、日本、亚行、世行、韩国、泰国等（中国商务部，2015）。

（三）对老挝援助加速期

安倍政府时期开始，日本政府对老挝的援助进入到加速时期。2013年安倍晋三访问老挝，日本首相安倍晋三表示，将加强与东盟成员国在经济、安全领域的合作。在访问老挝期间，老日双方达成共识，将为创建两国外务和防卫部门间的安全对话框架而努力。安倍称东盟“作为带动世界经济发展的力量，是日本经济复苏不可或缺的朋友”。东盟“是让亚洲的海洋变得自由与稳定的重要合作伙伴”。两国政府在会谈后，交换了写有在医疗领域合作的备忘录。在共同记者会上，安倍表示“将通过外务与防卫部门间的对话，加强两国的意见沟通”。此外，安倍还介绍了旨在为世界和平与稳定积极负责的自身提出的“积极和平主义”。在2020年7月举行的第13届湄公河—日本部长级会议上，日本政府强调，为了促进湄公河区域的可持续发展目标，日本将在2021年3月底前，实施价值10亿日元的 “基层人类安全援助项目”(The Grant Assistance for Grassroots Human Security Project，简称：GGP)，促进包括老挝在内的湄公河区域国家的社会经济发展，通过减小解决地区差异，确保“不让任何人掉队”，日本政府将继续协助老挝政府进一步提高基层人民生活水平。2021年3月，老挝选举产生了新一届政府领导班子，第九届政府将以新公布的第九个国家社会经济发展五年计划(NSEDP)为政策指导性框架，制定新的发展方针和政策。3月底，日本政府提出将继续与老挝新一届政府发展两国的战略伙伴关系，积极响应老挝“九五”计划，并从国家管理、宏观经济、减贫工作、交通联通、人力资源和环境保护六个领域为老挝经济社会发展提供支持。

四、日本对老挝援助的动因

（一）地缘优势和自然资源吸引力

从地缘上看，老挝位于湄公河流域地区（GMS）的中心，与中国、越南、缅甸、柬埔寨和泰国五个国家接壤。在东盟国家中具有突出的地缘优势，是东盟实施互联互通战略和大湄公河区域经济合作的重要阵地之一，也是“一带一路”沿线重要国家和战略支点。老挝的安全和繁荣被广泛认为是湄公河次区域甚至是整个东盟安全与繁荣的前提（陈雪超，2017）。

另外，日本作为海岛国家的自然地理特性和国内自然资源的匮乏，决定了其经济发展对自然资源和出口市场具有高度的依赖性，日本对老挝援助有“重商主义”的考虑，是为了维护日本在老挝的资源开采权益。

老挝拥有丰富的自然资源，有锡、铅、钾、铜、铁、金、石膏、煤、盐等矿藏，水力资源极为丰富，森林面积约900万公顷，全国森林覆盖率约42%，产柚木、紫檀等名贵木材。但老挝存在勘探和开采技术落后的问题，需要通过与外部进行能源合作。2006年老挝党“八大”后，积极实行“资源换资金”战略，大力吸引外资，越来越多的日本公司有意在老挝农业、工业、手工业和服务业方面开展业务，极大促进日本经济的发展。

（二）促进日本的出口与投资

从全球范围来看，东南亚地区经济增度最快，经济发展潜力巨大。特别是湄公河流域的老挝、越南、柬埔寨和缅甸4个国家，经济增长率最高。根据世界银行的预测数据，老挝的经济增长率从2020年开始呈现出平稳上升的趋势，具有较大的发展潜力。因此，老挝快速的经济增长率将为日本的出口贸易带来广阔的消费市场。与此同时，老挝经济的高速增长与经济基础设施的不完善形成巨大的矛盾，这就为日本的对外投资提供了良好的机会，通过对外援助促进日本对老挝的的出口贸易和投资，促进日本经济的发展。

日本以对外援助作为开道先锋，促进本国的出口与投资。日本政府利用援助资金，充分发挥“呼来之水”的功能，投资修桥、铺路、水电等基础设施建设项目，完善老挝的经济基础设施，将更多日本企业与资金引入经济发展潜力巨大的老挝铺平道路，进而促进日本的经济发展。通过经济基础设施建设，促进日本在东南亚产业结构的调整，拉动日本出口与投资。日本大量援助老挝交通基础设施建设项目，有利于优化老挝交通联结，促进日本产业往经营成本更低的老挝迁移。

在上世纪末到本世纪初，日本将大量的劳动密集型产业集中在泰国和越南，两国成为日本产品的“代工厂”。但近年来，随着泰国和越南经济的发展，出现租金、劳动力价格上涨和人手不足的情况，增加了企业的运营成本，从而导致一些日本企业被迫撤离，将劳动密集型产业迁移到劳动力和租金低廉的老挝等国。因此，日本政府需要推进老挝交通基础设施的建设，提高原料和产品流通的便利性。据相关资料显示，从事劳力密集工业的日本制衣厂之前已经因为工资上升的问题而在1990年代和2000年代先后撤出韩国和中国大陆等国家、地区；在光学仪器行业这方面，尼康也计划将工厂从泰国转移到老挝，并表示这样可以把人工费降低四分之一到三分之一。老挝自2010年代起便成为寻找廉价劳动力的日本企业进驻的市场。由于老挝人工费低廉，很适合进行劳力密集型的零部件生产工序，所以矢崎总业和丰田纺织等日资企业便在2013年进驻老挝（赵师苇，2018）。

（三）日本对外援助具有高度政治性

现实主义大师汉斯·摩根索认为，无论怎样形式的对外援助，本质都是政治性，主要目的是维护和促进国家的利益。1964年，佐藤内阁上台后提出“阻止日益扩大的中国对亚洲的影响与渗透”作为亚洲政策的基本目标。麻生太郎将印度支那称为“自由与繁荣之弧”上的“CLV”国家（柬埔寨、老挝和越南三国的英文缩写）。“VLC”国家被日本外务省定位为“自由与繁荣之弧”的最前线国家，有着深远的政治意义（彭文平，2004）。

20世纪80年代，日本政府提出了“政治大国”的外交目标，日本对外援助的政治化趋势加强，利用对外援助的方式，由经济大国向政治大国的目标迈进。主要通过对外援助建立与老挝的友好外交关系以及平等的经济合作，扩大经济和政治的影响，提升国际形象，建立对东南亚事务的主导权。

（四）通过援助促进民间关系

良好国家形象的塑造是一国的基本外交目标之一，在公共外交领域，通过援助塑造良好的国家形象，从而增进日本与老挝民间的良好关系。二战中，日本对老挝的侵略战争给无辜民众带来深重的灾难，因此塑造良好国家形象成为日本外交的重要议题之一，而对外援助成为实现该目标的重要方式。近年来，日本政府通过民生工程、教育及人道主义救援等援助项目，提升国家形象，密切民间联系。

日本对外援助通常从老挝底层民众的基本需求出发，通过“小而精”的民生工程，提升老挝民众对日本的好感度。2021年1月20日，日本政府通过“基层人类安全援助项目”向川圹省和万象省的两个卫生项目以及琅南塔省、乌冬姆赛省和沙耶武里省的三个教育项目提供总价值522,221美元的援助。其中一个卫生项目是在川圹省Phiang Dan村新建一个健康中心，另一个卫生项目是在万象省Hin Hoeb村建设一个妇幼保健中心，以提高和改善产妇护理环境。2021年3月1日，日本政府提供了321,806美元的援助，以支持正在乌多姆赛省实施的促进残疾人就业项目。该项目由日本非政府组织AAR与老挝残疾人协（LDPA）共同实施，主要有三个重点任务：1、蘑菇种植，山羊饲养和摩托车维修方面的技术培训；2、社区宣传教育，以了解和认识残疾人的问题；3、加强基础设施建设，改善残疾人的出入通道。

此外，在所有基层援建项目中，日本很重视教育项目。一方面，人才培养是一个国家可持续发展的关键；另一方面，教育项目有利于培养亲日和日式人才，他们是夯实日本国家形象的社会基础。近年来，日本加大对老挝贫困地区的小学以及中学的援建力度，这是日本政府深入老挝民心，树立良好国家形象的重要举措。

（五）以援助方式获得老挝对日本“入常”的支持

据《日本时报》报道，在联合国成立75周年纪念峰会上，日本重申其成为联合国安理会常任理事国的意愿，这就需要获得很多国家的支持。一直以来，日本外务省对东南亚国家是否支持其成为联合国安理会常任理事国非常重视，它专门会设置专门的问题对当地民众进行舆论调查以获取相关信息。安倍政府时期，其上任不到一年访遍东盟10国，在双方首脑会谈和签署援建项目协议时，均会提到日本联合国安理会常任理事国的问题。2013年，安倍访问老挝期间，对老挝在日本加入联合国安理会常任理事国问题上的不断支持表示感谢（环球网，2013）。

五、日本对老挝援助的方式、内容与效果

（一）日本对老挝援助的方式与内容

1. 日元贷款支持老挝基础设施建设

通常来说，发展中国家要想实现脱贫的目标，实现经济发展，必须具备一定的硬件设施。但是，往往这类国家难以具备足够的实力进行基础设施。因此，还款时间长、利率低的日元贷款，成为了发展中国家比较好的选择。日本对老挝通过日元贷款的方式，支持老挝改善交通、通信基础设施，总金额近500亿日元。这些项目不仅改善了老挝基础设施条件，同时亦带动了日本企业对老挝的出口。2013年11月17日下午，日本首相安倍晋三与老挝总理通辛在老挝举行会谈，安倍表示将为老挝的基础设施建设与脱贫项目提供资金支持，并向老挝首都万象瓦岱国际机场航站楼扩建项目提供日元贷款。根据相关资料、新闻局以及外交部所记录，在老挝一些大的项目得到日本政府援助的，都高质量的建设完成。这些项目有：巴色跨湄公河大桥、沿13号公路南的90座规模较小的桥梁、建设维修协塔提拉医院、在老挝国立大学建设的老日合作中心、建设维护现代电信业、建设设在万象的国际培训合作中心、维修和扩大沙湾拿吉自来水项目、建设和维护第9号公路。除此之外，还有项目以外的无偿援助如：建设小学、防治传染病、建设水利设施和发展农业等项目。项目涉及很多部门，这些对老挝的社会经济发展做出了很大贡献，使得老挝根据自身的条件得到了进步。

2. 无偿援助支持老挝各种民生项目

日元贷款项目规模庞大，虽然对老挝经济社会发展起到关键推动作用，但普通民众却难以从中直接获益。而民生项目投入资金少，贴近民生需求，能够以润物细无声的方式获得民心（靳成，2020）。日本对老挝的民生项目的援助一般以无偿援助的形式开展，主要集中在医疗卫生、文化教育、农业等方面，日本对老挝医疗卫生援助，主要聚焦于妇幼保健、卫生饮用水等。2019年3月28日，日本在卫生领域援助了老挝7个项目，总价值约41万美元。项目包括建5-10间病房的小型医院并提供医疗器材以及在受灾地区实施清洁水项目。

日本对老挝的文化教育援助主要集中在中小学的修建、设立人才培养奖学金、接收留学生、向老挝文化教育机构提供设备等。日本教育部每年给老挝20多个教育基金名额、20多个发展基金名额和30个青年文化交流名额到日本学习交流，从日本学成归来的老挝学生，对老挝的建设作出了重要贡献。此外，日本还对老挝开展基层人类援助，主要通过与民间组织合作，针对弱势群体展开。

日本政府在安全方面也不断提高支援力度，2021年1月20日日本驻老挝大使馆向老挝捐赠了巡逻车，价值共计192万美元，本次捐赠的目的是协助老挝政府打击恐怖主义，增强老挝的安保能力，促进社会经济发展。2月3日，日本政府向老挝捐赠了一批用于清除未爆弹药（UXO）的设备，本次捐赠的设备包括10辆车、90台探测器等，价值共计797亿基普。2月26日，日本政府宣布将在2021-2022年通过国际移民组织（IOM）的移民和边境管理计划向老挝提供2.2亿日元（约200万美元）的援助，帮助老挝加强边境和移民的管理。

3. 以援助推动老挝国家治理能力提升

一直以来，老挝深受经济转型缓慢、制度建设落后等困扰。因此加快经济结构转型，提升国家治理能力，有利于维护老挝社会稳定，营造良好的投资环境。日本从20世纪60年代起，通过组织老挝官员来日学习、派遣专家等方式，帮助老挝培养经济、管理和法律等方面的人才。截至2017年底，已经有13万人接受过该类培训。2021年3月底，日本政府宣布为支持老挝经济社会的发展，将从国家管理、宏观经济、减贫工作、交通联通、人力资源和环境保护六个领域加强与老挝的合作。其中，日本将在五年内，帮助老挝完善国内民事诉讼法，以便推动基层民众有法可依；在维护金融稳定方面提供支持；日本还将继续派遣专家小组帮助老挝排查未爆炸弹；交通基建方面，日方也将以日本制造标准给老挝带来高质量基础设施；人力资源方面，将派遣各专家组前往老挝支持老挝教育事业，加深两国民间和企业的联系；环保方面，将为改善老挝气候提供一定的帮助。从以上可以看出，日本对老挝的援助领域不断拓宽，旨在全面提高老挝国家治理能力。

（二）日本对老挝援助的效果

1．日本对老挝援助的积极效果

日本政府对老挝的援助，不仅提升了日本在老挝民众中的形象，而且对于老挝完善基础设施建设、解决民生问题、提高国家治理能力、发展教育事业等，起到了积极的作用。未来，日本和老挝在经济、政治和国际事务等方面将会有更为广阔的合作空间。日本在援建过后提升了在老挝的影响力，日本在老挝援建的桥梁、道路，有的还被老挝的货币和邮票采用为图案。同时，老挝表示支持日本“入常”，还在朝鲜绑架问题上支持日本的立场。

2. 日本援助老挝的方式和效果有待提升

日本对老挝援助的实施效率有待提升。日本对外援助涉及多个部门，审批程序严格，花费时间较久。虽然在2006年，日本对ODA体制进行改革，但援外项目的审批一般仍然需要大概6个月。此外，某些援助项目脱离老挝实际需求，未能收到良好效果。例如，日本设立了奖学金项目，选派人才到日本学习，但老挝对于日语人才的需求极为有限，且技术环境和基础设施与日本相差较大，受训人员往往难以学以致用。

参考文献

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[9] 韩爱勇 & 熊昊.(2009).政府援助与政治收益——以日本对东南亚国家的援助为例. 国际关系学院学报(01),38-43. doi:CNKI:SUN:GGXB.0.2009-01-009.

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[11] 常婷婷.(2020).新世纪日本在东南亚地区的海外利益维护政策研究(博士学位论文,吉林大学).https://kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?dbname=CDFDLAST2020&filename=1020754413.nh

文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”