根据外交的相关定义，狭义外交专指政府之间的外交行为和过程，是代表国家和政府的部门和官员，为了执行一定的对外政策，向有关外国和国际组织，从政治上对有关问题示明情况、表明态度和传递信息的一种非军事的行为和姿态（谢益显，1992）。在当今国际社会中，主权国家外交活动的开展不再局限于政府外交的范围下，但通过政府开展外交活动仍然是主权国家处理对外关系的主要方式。目前，政府仍然是一国实施对外国家行为的重要主体，政府的外交活动可被视为一个主权国家对待国际关系的行为和姿态，是主权国家对外政策的具体体现。

本文通过中国—东盟信息港大数据研究院东盟舆情监测平台所收录的2020年3月1日至2020年6月15日马来西亚外交活动新闻，梳理国民联盟政府（以下简称国盟政府）执政以来代表国家和政府的部门和官员对外国和国际组织的重要外交活动，结合马来西亚自独立以来的外交政策以及国盟政府执政以来的国际局势，分析国盟政府外交的特点。

二、国民联盟政府执政以来的重要外交活动

外交活动必须有实施主体和实施对象。一个主权国家作为实施主体所实施的外交行为，相较该国家作为实施对象接受他国的外交活动更能反映出该国在处理外交关系的主观能动性，也更能反映出这个国家实施外交行为的特点。基于此，本文在分析国盟政府外交活动时仅选择国盟政府作为外交活动实施主体的事件进行分析。根据中国—东盟信息港大数据研究院东盟舆情监测平台数据，2020年3月1日至2020年6月15日，国盟政府部门和官员作为实施主体进行的外交活动形式主要有外交访问、外交交涉和参加国际会议。

（一）外交访问

2020年3月1日至2020年6月15日，国盟政府部门或官员总共对7个国家进行了正式访问、工作访问. 国盟政府承认的首次外交访问是种植及原产业部长凯鲁丁对土耳其的工作访问，该次访问还因为凯鲁丁回国后未遵守新冠肺炎防疫规定在马来西亚社会引起热议；备受关注的马来西亚总理首次出访于2021年2月初落实。总理穆希丁的首次正式访问对象国是马来西亚的邻国印度尼西亚。穆希丁代表马来西亚政府与印度尼西亚总统佐科举行了四眼会谈，会后穆希丁呼吁吉隆坡和雅加达的关系进一步提高到全面战略的水平（Bernama，2021），此外穆希丁还表示希望两国在新冠肺炎疫情防控和面对欧美国家的反棕榈油运动中继续合作。穆希丁对印尼的访问原定于2020年3月底实施，但受新冠肺炎疫情影响，推迟近1年才得以完成。

（二）外交交涉

外交交涉，是指一国政府部门（主要指外交部）或其驻外使领馆的代表就某一事件正式向另一国政府表明立场，并提出要求。国民联盟执政至今与印度、中国因宗教和主权事件进行了重要外交交涉。此外马来西亚还就新冠肺炎疫情导致马来西亚公民滞留海外问题与多国外交部门交涉，带回滞留海外的马来西亚公民。

马来西亚与印度的外交交涉与马来西亚前总理马哈蒂尔在2019年9月出席联合国大会时批评了印度在克什米尔地区的政策有关。马哈蒂尔的发言涉及克什米尔地区印度教徒和伊斯兰教徒的敏感议题，最终导致2020年初印度做出限制马来西亚棕榈油进口的反应。2020年5月，种植及原产业部长凯鲁丁表示，马来西亚与印度进行多轮交涉后，印度已经决定不延长对大马实施棕榈油进口禁令（诗华日报，2020）。

马来西亚与中国的交涉则与中国南海主权冲突有关。马来西亚皇家空军部队 2021年6月1日发表声明称，该部队于2021年5月31日侦察到“16架中国空军军机一度进入马来西亚空域”，并在南海上空进行“可疑活动”，对马来西亚主权和飞行安全“构成威胁”。随后，多家西方媒体对此事予以关注和炒作。中国驻马来西亚大使馆发言人6月1日回应称，这些中国军机是进行例行训练，并严格遵守国际法，没有侵犯任何国家领空也不针对任何国家（新华网，2021）。马来西亚内阁在6月2日的会议上同意安排希沙慕丁在出席中国重庆举行的纪念中国—东盟建立对话关系30周年特别外长会期间，就此事与中国外交部长进行交涉（后改为外交部副部长卡玛鲁丁率队出席）。6月2日，马来西亚外交部已就此事召见中国驻马来西亚大使，并已递交外交照会。

2020年初，因新冠肺炎疫情逐渐在全球蔓延多国实施出入境管控，导致马来西亚公民滞留海外无法回国。2020年4月3日，马来西亚外交部副部长卡玛鲁丁透露，还有3026名马来西亚公民滞留在45个国家。其中滞留印度的马来西亚公民最多，达到1446人。马来西亚外交部与驻外使领馆与上述国家的外交部门交涉并制定方案，接回需要返回马来西亚的该国公民。例如：马来西亚外交部和马来西亚驻钦奈总领事馆协调9架亚航和2架马印航空航班接回滞留印度钦奈的公民；大马外交部还与马来西亚驻雅加达大使馆和领事馆的配合，接回了滞留印度尼西亚的马来西亚学生（星洲网，2020）。

（三）参加国际会议

通过国盟政府参加重要国际会议汇总可以看出，从2020年3月至今，国盟政府领导人出席的重要国际会议有12个。在12次会议中，国盟政府领导人出席的大型会议以东盟区域会议为主，其中总理穆希丁出席的会议最多。会议多采用线上的形式召开。从会议内容来看，国盟政府参加国际会议主要关心东盟区域发展问题、经济问题、可持续发展问题和穆斯林权益问题。

三、国民联盟政府外交特点

通过上一部分对国盟政府执政以来在外交访问、外交交涉和参加国际会议三个方面重要外交活动的梳理，笔者认为，国盟政府执政以来的外交活动既体现出该政府对马来西亚外交传统的继承，又表现出明显的时代特征。国民联盟政府外交活动对马来西亚外交传统的继承主要表现在以东盟为基石、重视贸易与经济和积极拓展多边关系。其外交活动的时代特征表现在围绕非传统安全开展的外交活动增加、重视与穆斯林世界的外交活动两个方面。

（一）对马来西亚外交传统的传承

根据马来西亚外交部公布的马来西亚外交政策内容，马来西亚奉行独立、有原则和务实的外交政策，其基础是和平、人道、正义和平等的价值观。马来西亚外交政策的首要重点是维护马来西亚的主权和国家利益，并通过有效的外交行为为公正和公平的国际社会做出有意义的贡献。马来西亚的外交政策在很大程度上受到三个关键因素的影响和塑造，即其在东南亚的战略位置、作为贸易国的属性以及其独特的人口结构。尽管多年来由于国内外因素的变化，外交政策方法可能有所不同，但自独立以来，该政策的基本原则一直在延续（Ministry of Foreign Affairs Malaysia，2021）。

国盟执政以来，马来西亚在东南亚的战略位置与前政府执政时期没有明显变化。印度尼西亚、泰国、菲律宾、越南、新加坡和马来西亚是国际货币基金组织统计的东盟国家中国内生产总值和人均国内生产总值排名前6名的国家（以下简称东盟GDP前6名国家）。根据数据网站财经M平方统计的东盟GDP前6名国家2020年1月至2021年1月GDP增长率图（图1），马来西亚的GDP增长率与东盟GDP前6名国家中的其它5个国家增长率变化趋势基本一致。

虽然国盟政府通过非民选方式获得执政权，但本次政权轮替仍然通过和平的方式在马来西亚的宪法框架下完成，国盟执政以来马来西亚的国家性质和人口结构未发生明显改变。马来西亚的外交传统在国盟政府执政下得以延续。国盟政府对马来西亚外交传统的传承主要表现在以东盟为基石、重视贸易与经济和积极拓展多边关系三个方面。

1.以东盟为基石

国盟政府执政以来的外交活动表现出明显的“东盟元素”。穆希丁出任总理后，以总理身份访问的第一个国家就是印度尼西亚。国盟政府已经实施正式访问的7个国家中东南亚国家占了3个。已参加的12个重要国际会议中与东盟问题直接有关的会议占8个。国民联盟如此重视与东盟国家以及与东盟的关系，与东盟对马来西亚的国家利益的重要意义密不可分。东南亚国家受国家实力限制，在国际事务中的话语权较弱，东盟成为该区域国家提升在国际事务中话语权的重要平台。作为东盟的创始国之一，也是东南亚区域国家实力优势国，马来西亚对东盟非常重视。在东盟内，马来西亚积极扮演协调者和推动者；面对东盟之外的国际行为体，马来西亚希望扮演东盟领导者的角色，进而在国际事务参与中代表东盟提出诉求和主张，争取国家利益最大化。

2.重视贸易与经济

国盟政府的外交活动重视贸易与经济与马来西亚贸易国属性密不可分。作为外向型的经济体马来西亚对国际市场的依赖程度高，发展国内的贸易与经济是每一任政府维持执政资格必须解决的重要问题。国盟政府的外交活动也将解决贸易与经济问题视为重要内容。例如，马来西亚是全球最大棕榈油生产国，在马来西亚前总理马哈蒂尔执政期间，马来西亚和印度两国关系恶化，严重影响了两国之间的棕榈油贸易。印度作为全球最大的棕榈油进口国，而在马哈蒂尔抨击印度的政策后，印度转向全球第二大棕榈油出口国印尼采购，印度的采购禁令致使马来西亚棕榈油生产商受到了影响。国盟政府执政后主动改善与印度的关系，以及种植及原产业部长出访土耳其、总理和国际贸易及工业部代表团出访沙特阿拉伯和阿联酋期间，积极促成棕榈油订单都反映出贸易与经济在马来西亚外交工作中的重要性。

3. 积极拓展多边关系

按照约翰·鲁杰的解释，多边主义指“多边主义是一种在广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的制度形式”。在国际关系视角下，马来西亚属于小国，与大国相比马来西亚政治、经济和军事实力有限。为确保国家利益不会因为国家实力因素被忽略，马来西亚长期需要通过发展多边关系，通过团结其他小国力量增加自身话语权和在全球范围的影响力。马来西亚支持东盟发展、在国际场合以东盟成员国身份参与外交活动是多边关系对其国家利益保护的一个具体表现。除了东盟以外，马来西亚也积极拓展其它多边关系，其中联合国就是马来西亚的一个重要多边关系平台。马来西亚外交政策明确指出：作为联合国的成员，马来西亚完全致力于多边主义，以促进全球和平、安全与繁荣。马来西亚在联合国维和行动中的记录证明了它致力于履行国际社会促进全球和平与安全的使命。在联合国和其他国际论坛上，马来西亚将继续积极参与为各种全球问题寻找解决方案的审议和努力。马来西亚将继续奉行接触与合作的原则，而不是孤立主义和单边行动（Ministry of Foreign Affairs Malaysia，2021）。所以国盟政府重视在联合国会议上的发言也是对马来西亚外交传统的传承。

（二）明显的时代特征

国际局势在2020年出现前所未有的大变化。全球经济下行趋势明显，加上新冠肺炎疫情席卷全球造成前所未有的冲击也使各国开始重新思考国家制度、发展模式和国际关系的新变化。国盟政府通过马来西亚政治危机上台一定程度上可以视为国际局势的不确定性对马来西亚国内政治的影响，而国盟政府的外交活动也反映出明显的时代特征。

1.围绕非传统安全开展的外交活动增加

受新冠肺炎疫情影响，国盟政府围绕非传统安全的外交活动明显增加。以马来西亚政府部门和官员正式访问为例，马来西亚与多个正式访问对象国的外交活动中都涉及非传统安全议题：总理穆希丁访问印尼会谈所讨论的课题包括棕榈油歧视、雾霾、投资、贸易、落实互惠绿色通道和对抗新冠肺炎疫情的合作（东方日报，2021）。外交部长希沙慕丁出访中国时达成五点共识，其中第二点就是继续深化中马两国的新冠疫苗合作。穆希丁出访文莱时，马来西亚外交部公布的领导人讨论的事项包括建立互惠绿色通道、新冠疫苗外交及紧密的经贸合作。国盟政府出席的国际会议中有两场就是以讨论抗击新冠肺炎疫情为会议主题。

在新冠肺炎疫情暴发前，国际会议关于非传统安全的议题多围绕环境和恐怖主义开展，未来的一段时间，关于抗击新冠肺炎疫情的外交活动仍然将是全球多数国家外交活动的主要议题。

2.重视与穆斯林世界的外交活动

穆斯林世界（Muslim World）是2012年公布的世界历史名词，泛指信奉伊斯兰教的民族、国家和地区。马来西亚作为穆斯林人口占多数的国家，一直有发展与穆斯林世界外交活动的传统。但是国盟政府执政以来，比前两届政府都更为重视穆斯林世界的外交活动。在国盟政府部门和官员正式访问的7个国家中，沙特阿拉伯是伊斯兰国家，阿联酋和文莱认可伊斯兰教为其国教，印尼是全球穆斯林人口最多的国家而伊斯兰教是土耳其的主要宗教。此外，马来西亚官员还出席了讨论巴勒斯坦穆斯林问题的伊斯兰合作组织（OIC）外交部长级紧急会议。

国盟政府重视穆斯林世界的外交活动有其在时代背景下政治和经济的考量。作为一个穆斯林占多数的国家，马来西亚重视与其他国家和地区的穆斯林的团结和伊斯兰合作组织（OIC）之间的合作精神，发展与其他国家和地区的穆斯林合作也是马来西亚发展其多边外交的方式之一。经济方面，目前全球经济下行趋势明显，马来西亚作为贸易国长期以来依赖的欧盟市场和美国市场分别以环保和强迫劳动名义对马来西亚的棕榈油和橡胶产品进行进口限制。马来西亚的经济依赖种植业和制造业，欧盟和美国的限制在经济下行趋势下将沉重打击马来西亚的经济。沙特阿拉伯和阿联酋经济较为富裕，对马来西亚的种植业产品和制造业产品有消费能力。马来西亚希望可以通过与这些国家通过宗教认同为媒介，拓展马来西亚在中东和西亚地区的市场，减轻经济下行对国内发展的冲击。

四、国民联盟政府外交特点背后的马来西亚国内政治现状

外交被视为一个国家内政的外延，一切外交活动都是以内政为基础的。通过马来西亚国盟政府的外交特点，可以分析马来西亚目前的政治现状。国盟政府外交活动反映出马来西亚政局政党联盟内外的权力竞争趋向缓和、政治立场偏右的保守势力实力占优以及民主进程仍处于从威权向民主过渡时期的现状。

（一）政党联盟内外的权力竞争趋向缓和

由于国盟政府通过最高元首授权而非民选形式执政，其执政地位从国民联盟成立之初一直受到在野党阵营希望联盟和执政党阵营中的话语权竞争者巫统的挑战。

但竞争的激烈程度并非一成不变的。国盟政府所遭受的执政资格挑战在其成立之初最为激烈，随着时间的推移趋向缓和。回顾国盟政府的外交活动，其正式访问活动从2021年2月以后才频繁开展；国盟参加的重要国际会议也基本集中在2020年下半年。从内政与外交的关系视角来看国盟政府的外交活动，国盟政府是在国内政局稍微缓和之后才得以顺利参与国际事务。此外，国盟政府还通过这些国际事务强化自己作为马来西亚官方代表的身份，进一步巩固自己在国内政治竞争中取得的领先优势。

（二）政治立场偏右的保守势力实力占优

笔者曾在《国民联盟执政以来马来西亚政党关系变化分析》一文中通过光谱图国民联盟执政以来马来西亚政党关系，马来西亚执政党的政治立场在国盟执政后经历了从政治立场偏左到政治立场偏右的转变。2018年大选前，巫统所领导的国民阵线长期执政马来西亚，也意味着马来西亚的政治立场偏右势力在政治中长期保持优势。随着希望联盟的上台，马来西亚实现了第一次政权轮替。但马来西亚华团民权人士所设想的“朝野两大阵线轮流执政，形成类似英美两党政治的政党生态（潘永杰，2019）”并未能最终实现，希望联盟的任期被政治危机打断，右派势力再次主导马来西亚联邦政权。执政党阵线的核心政党联盟由土团党、伊斯兰党和沙巴立新党（简称立新党）组成，因巫统所拥有国会下议院议席数占比高是重要的合作政党。土团党、伊斯兰党和巫统的核心理念均坚持马来人优先、强调宗教地位、捍卫马来统治者。由这几个政党主导或支持的阵营，在马来西亚政党光谱中政治立场偏右，是马来西亚保守势力政党的代表。

目前右派阵营执政是被民众接受的，除了马来西亚政策措施研究中心（INVOKE）调查、默迪卡民调中心4月24日的民调数据支持外，国盟政府的外交活动中重视与穆斯林世界的外交活动，一定程度上也是迎合国内保守政治势力和选民所做出的外交策略。在东盟国家内部，马来西亚首先选择全球穆斯林人口最多的印尼作为总理正式访问的第一站，穆希丁此举同时强调了由其领导的马来西亚政府重视与东盟和穆斯林世界的关系，表现出明显有别于前任政府的特点。穆希丁此举也希望通过加强国盟政府在穆斯林世界的影响力巩固自己所在政党作为执政党阵线的核心地位。以上外交活动不仅有利于穆希丁领导的土著团结党和国民联盟抗衡在野党阵营对执政资格的挑战，还可以应对执政党阵线内最大的合作政党巫统与其的话语权竞争。

（三）民主进程仍处于从威权向民主过渡时期

2018年马来西亚第一次政权轮替的实现，标志着马来西亚巫统及国民阵线长期执政的威权时代的结束，而国民联盟政府的上台，则意味着“两线制”民主制度尚未在马来西亚确立，马来西亚仍处于从威权向民主过渡的时期，呈现出后威权时代政治转型的特点，民主性与威权性并存。然而，国盟政府通过非民选形式取得政权不应简单视为马来西亚“民主进程的倒退”，2018年的政党轮替使马来西亚政治光谱首次变色，左派势力执政也首次经历马来西亚社会的考验。但这种从右往左的转变过于剧烈，马来西亚社会并不能很快适应。“喜来登行动”的成功，就是马来西亚社会对本次重大社会变革不适的“自我调节”。根据国盟政府目前的表现和新冠肺炎疫情下的国家经济恢复缓慢影响，马来西亚预计仍将由偏向维持社会传统的保守右派阵线继续执政联邦政府。马来西亚政治仍将呈现民主性与威权性并存的过渡状态。

在这样的背景下，国盟政府因为其政治立场偏右，但同时又因自身实力偏弱受其他政治势力制约，反而成为平衡各方政治势力的政府最佳形态。国盟政府的外交活动体现出对马来西亚外交传统的传承又体现出明显的时代特征。重视与东盟国家和穆斯林世界的外交活动则反映出国盟政府对该国对马来西亚区域话语权和“马来人优先”传统的维护，并试图在新的时代背景下成为马来西亚社会话语权的代言；其围绕非传统安全开展的外交活动反映出国盟政府面对国家安全形式的新变化时的务实精神，在新冠肺炎疫情防控问题上，国盟政府的外交活动并不受国内意识形态分歧和种族因素制约。

国盟政府在马来西亚政治环境中得以生存，政治实力进一步巩固，并且越来越频繁在国际舞台代表马来西亚，表明马来西亚民主进程处于从威权向民主过渡的阶段将继续延长，直到新的政治格局将其改变。

五、小结

本文通过梳理国民联盟政府执政以来在外交访问、外交交涉和参加国际会议三个方面的重要外交活动，梳理国盟政府外交特点。国盟政府的外交特点可以概括为对马来西亚外交传统的传承以及明显的时代特征。对马来西亚外交传统的传承体现在以东盟为基石、重视贸易与经济以及积极拓展多边关系上；时代特征体现在围绕非传统安全开展的外交活动增加和重视与穆斯林世界的外交活动。外交作为一个国家内政的外延，国民联盟政府外交特点的背后反映出马来西亚国内政治现状，主要有政党联盟内外的权力竞争趋向缓和、政治立场偏右的保守势力实力占优、民主进程仍处于从威权向民主过渡时期三个方面的特点。

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文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”