由于历史原因，柬埔寨长期处于战争和动乱之中，因此该国经济水平非常落后。近几年，在合作伙伴的援助和发展下，柬埔寨才刚刚迈入中等偏下收入国家行列。柬埔寨在20世纪末才逐渐恢复国家医疗体系的建设，现仍处于较缓慢的发展阶段。近年来，柬埔寨政府逐步加大对医疗卫生领域的建设，但仍不见明显的成效。医疗卫生资源匮乏、医护人员紧缺、医院软硬件设施落后等问题制约着柬埔寨医疗卫生领域的快速发展。

二、柬埔寨医疗体系发展历程

在法国殖民统治时期，柬埔寨的医疗卫生水平极端落后。1937年，全国只有168名医助，直到1945年才有1人获得了医学学士学位。1953年柬埔寨独立，许多法国医务人员撤离柬埔寨，只留下少数法籍医务人员进行轮岗以及极其简陋的医疗设施。此时柬埔寨的医疗状况也十分糟糕。

为了尽快改变糟糕的医疗状况，柬埔寨政府在1953年成立了公共卫生部，建立了一所医校、一所护士学校和柬埔寨皇家医学院（1972年后改为医学、药学和护理科学学院，1980年复校时改为医学药学院）。这所医学院1958年培养出第一批医生，缓解了柬埔寨极度缺乏医护人员的状况。1962年，这所医学院成为金边大学的附属学院。1967年，该学院增设口腔专业。20世纪60年代末期，该学院授课的教师大多为柬埔寨人。1971年，该校的高级教师达到了33人。

在西哈努克亲王执政期间，柬埔寨的公共卫生经费也逐年增加。到1967年，柬埔寨的公共卫生经费从1955年的8555.8万瑞尔增加到3.5亿瑞尔。在1970年以前，柬埔寨已经创建了一所培养医师、医士以及环境卫生科学方面的专业人员的学校。到1970年，全国护士人数比1955年增加5倍以上，女性护士的数量也迅速增加。1970年3月，全国有药剂师81名。

1955-1970年期间，柬埔寨政府投资建设新的医院，对原有医院进行扩建和改建，医疗基础设施有所改善。1970年3月，柬埔寨全国有29所医院，病床6186张。金边是该国医疗设施和医务人员最多的地区。20世纪60年代末期，金边共有医院7家（其中5家是教学机构附设的医院），有私人诊所若干，公共门诊22家和军队医务室6家。金边的皮兰杰梅拉（Prean Ket Mealea）医院是当时柬埔寨规模最大的医院，始建于1893年。1960年，由苏联援建的柬苏友好医院是当时柬埔寨的第二大医院，如今也是柬埔寨医疗条件较好的医院。其他的大医院还有法国人开办的卡米特医院及一所华人开设的医院。

在诺罗敦·西哈努克为首的政府领导下，柬埔寨的卫生防疫工作取得了巨大进展。到1958年，柬埔寨的鼠疫、天花已经绝迹，在西北地区广为流传的热带皮肤病也保持着较高的治愈率，且肺痨治疗取得了突破。此外，婴儿死亡率明显降低，对传统医学的研究和药物资源的发掘取得了较大成效。

1970年朗诺政权发动政变，柬埔寨陷入内战。柬埔寨的医疗卫生设施遭到严重破坏。直至1971年9月，柬埔寨仅有13家医院在苦苦支撑。普通民众只能以简单、传统的草药治病。此时的西药和医疗器械极度匮乏，普通人民难以得到基础的医疗救治。

从1975年4月至1979年初，民主柬埔寨政府实行全民公费医疗制度，在各地建立了一批医院、诊所、制药厂。此时，柬埔寨的医护人员的培养方式以“边学习、边实践”为主。1978年，民主柬埔寨政府还开办了医科药剂大学，当时有学生700余人。

1979年金边政权成立后，医疗条件略有起色，但同时也形成了西药黑市。少数不良商家大量囤积医药用品，普通民众无法轻易得到医药用品。1983年，金边建立了3家小型制药厂，西药供应状况有所改善。从20世纪80年代初开始，金边政权采取措施逐步恢复医疗体系。到1988年，柬埔寨在全国已经建立1457个乡级诊所，平均每个诊所有2-5名医护人员。另外，在154个县级医疗保健中心，平均每个医疗保健中心配备有1名以上从专业医校毕业并且经过3-4年专业学习的医士。到1989年年底，柬埔寨全国有医护人员约1万名。在这个时期，柬埔寨在医疗卫生教育方面也取得了较大发展。1980年医学药学院复课后，到20世纪80年代末期已经培养出412名医生，34名口腔科医生，222名药剂师和812名医士。到1990年，柬埔寨建立了28所省级医务所和165个县级所医疗保健中心。此外，在马德望、上丁、贡布、磅湛和金边等城市还建立了培养中级医护人员的中等专业学校，培养出了大批中初级医护人员。

自1998年洪森执政以来，在其领导下，柬埔寨的医疗体系开始逐步恢复，全国医疗卫生保健服务方面有了明显起色。从2003年起，柬埔寨政府将提高卫生服务水平纳入其施政纲领，并制定医疗卫生方面的法律法规，致力于提高医疗卫生服务质量；利用更多公共资源和国际援助来加强卫生建设，鼓励私人投资卫生领域；同时陆续在各省、县、乡建立医院和医疗中心。21世纪初期，柬埔寨政府拨给卫生部门的资金预算有较大幅度的增加。2001年的卫生预算比1998年增加了三倍多。为了既能减免贫困者的医疗费用，又不影响医院的正常运行，柬埔寨政府通过成立健康权益基金的方式来为公立医院和诊所提供补贴，补贴范围为医疗费用及医疗时产生的交通食宿费用。这项基金在2010年涵盖了300万人口，有68.5万人获得了相关的补助。在全民医疗保险机制尚未建立之前，健康权益基金是提高贫困人口获取医疗资源的有效途径。

柬埔寨目前有各种各样的医疗保险机制，但是没有一种保险机制能够覆盖全体国民。现有法律中关于强制医疗保险的规定只适用于私营部门雇员和公务员，公务员保险计划也还在不断完善。公务员保险计划将包含医疗补助、疾病现金补贴和生育现金补贴等，但家庭成员能否享受这一保险尚未可知。

三、柬埔寨医疗体系现状

与过去相比，柬埔寨目前的整体医疗水平已经有了很大的提升，一些领域已经达到了国际化的水平，例如口腔科。但目前，柬埔寨整体的医疗状况仍处在一个较为匮乏的状态，30%的柬埔寨人生活在极度贫困、没有先进卫生设施和健康药品保障的环境中。柬埔寨医疗体系的薄弱环节主要体现在医护人员紧缺、医院基础设施落后和医药用品短缺，以及民众对柬埔寨医疗卫生体系的不信任。

（一）医护人员紧缺和医护人员腐败问题

据统计，截至2019年，柬埔寨的26个省市的综合医院、省级医院、转诊医院和社区卫生中心共有医生2141人，护士8176人，助产士5963人。这些医生、护士和助产士大多集中在金边医院，平均每家医院有144名医护人员。在乡镇的医护人员更为稀缺，在1220家乡镇卫生中心仅有160名医生，医疗卫生资源分配严重失衡（ក្រសួងសុខាភិបាល，2019a）。根据世界卫生组织统计，2019年，柬埔寨每千人拥有医生数0.19人。世界卫生组织估计，每千人中只有不到2.3名卫生工作者，不足以满足初级卫生保健需求（Indexmundi，2020）。以上数据可以看出，柬埔寨的医护人员尤为紧缺，医院救治能力十分有限。

此外，由于公立医院的医护人员工资水平比较底，因此在公共医疗部门工作的员工极容易产生贪污腐败的问题。根据非政府组织“透明国际”公布的2020年度全球《2020年全球清廉印象指数》，柬埔寨的廉洁度在全球180个国家和地区中位列第160位，在东盟国家中居于末位。柬埔寨的贪污腐败渗透在多个领域，公共部门的腐败现象更为严峻，在公共医疗服务场所贪污腐败行为更是屡见不鲜。新冠肺炎疫情期间，柬埔寨政府在积极防控的同时，也积极推动全民免费新冠疫苗接种工作。但一些负责接种新冠疫苗的医护人员则趁机收费，否则不予以接种。为此，柬埔寨副首相兼国防部大臣迪班亲王命令军方，要找出向接种疫苗者收取费用的人员，并将其绳之以法。柬埔寨医护人员的贪污腐败问题是柬埔寨发展医疗卫生领域的一大障碍。

（二）医院基础设施落后和医药用品匮乏

柬埔寨公立医院的基础设施建设较为落后，医疗设备器械老旧、配备不齐全，高端精密的医疗设备稀缺。根据柬埔寨2019年发布的《2018年医疗卫生成果和2019年工作目标》中的数据，截至2018年，柬埔寨的国家医院、各省级医院和卫生所共有986,194个床位。根据各地情况不同，边远地区或人口密度较小的地区的医院床位使用率最低可达35%；而人口密度最大的首都金边市的医院床位使用率最高可达170%。因此，本次柬埔寨暴发的新冠肺炎疫情使得医院体系压力非常大，特别是公立医院。公立医院没有足够的床位接诊突然暴增的新冠肺炎患者，柬埔寨政府不得不征用酒店、体育场、礼堂和会场作为新冠肺炎确诊患者的安置点。

在柬埔寨，绝大多数医院的医疗设备仍停留在20世纪80年代水平，精准度较高的高端设备仪器仅分布在首都金边的几所大医院，且集中在私立的大型医院。精密的设备仪器在金边的中小型医院和其他省市医院均尚未普及。近年来，在国际上一些慈善组织以及柬埔寨合作伙伴的帮助下，柬埔寨获得了来自中国、法国、德国、韩国和美国等国家的医疗援助。这些国家为柬埔寨医疗机构捐赠各类医疗设备，但由于当地医护人员缺乏设备的使用、管理和保养的相关知识，造成了医疗设备仪器的损坏。因此，柬埔寨的医院很难确诊病情较复杂的患者，医生通常也只能靠经验为患者提供救治服务。

柬埔寨医疗机构除缺乏医疗设备外，医用药物大部分也都依赖进口。柬埔寨当地的制药能力十分有限，无法满足该国国民的需求。此外，许多柬埔寨民众不信任国产药，因为他们会认为国产药很可能是仿制药，药效甚微，甚至对人体产生危害。柬埔寨大部分私人医院和经济稍微宽裕的患者通常都会使用进口药物。因此，柬埔寨社会非常依赖进口药物。据柬埔寨商业部2020年的年度报告显示，柬埔寨2020年进口了价值3.935亿美元的药品，较2019年的3.9451亿美元下降了0.26％（柬华日报，2021）。据统计，柬埔寨90%药品是从其他国家进口的，包括法国、印度、韩国、中国、泰国和越南。因此，在柬埔寨购买药物的价格相对较高。不论去公立医院或私立医院就医取药，患者都要支付较高医药费。有许多贫困民众和弱势群体也因为无法承担高额的医药费，在生病时无法得到有效的药物治疗。

（三）民众对柬埔寨的公共医疗体系缺乏信心

尽管近年来柬埔寨政府对医疗卫生领域的财政拨款逐年增加，鼓励民众到柬埔寨的医院接受治疗，但由于柬埔寨公立医疗机构的基础设施较为落后、医疗设备不齐全、医护人员的专业能力有限、私立医院医疗费用高、医疗保障体系不健全以及部分医护人员的素质低下和腐败问题，导致柬埔寨民众对其国内的医疗体系缺乏信心，转而向国外寻求更高水平的医疗服务。

东盟十国从2016年便实现互免签证，柬埔寨民众仅出示合法护照便可进入其他东盟国家。另外，柬埔寨与越南和泰国相毗邻，许多柬埔寨人民会说泰语或越南语。即便语言不通，仅花几十美元便可请个双语互通翻译，实现就医无障碍交流。因此，很多中产阶层的柬埔寨人民更愿意花同样的钱到医疗条件较好的越南和泰国就医。对于家境殷实的柬埔寨人民来说，他们会选择到医疗水平较高的新加坡、中国查体就医。据泰国卫生部发布的消息，2017年，有超过20万的柬埔寨民众到泰国的医院接受身体健康检查和救治服务。2018，逾22万柬埔寨民众到泰国就医，比2017年增加10%以上。据柬埔寨旅游部2018年发布的报告，2018年上半年，柬埔寨出国旅游与治病的人数达96万人次，与2017年同期相比增加14.5%。

此外，随着经济社会的发展，人们在消费方面有了更高的追求，对医疗卫生的需求日益增长。而柬埔寨的卫生医疗体系尚未能满足人们日渐增长的需求，这也是柬埔寨人民出国就医的另一主要因素。

四、柬埔寨政府为发展医疗体系作的努力

自20世纪80年代以来，柬埔寨政府开始采取措施逐步恢复医疗体系。各种疾病的防治工作取得了一些进展，发病率有所下降。从2003年起，提高卫生服务水平已纳入柬埔寨政府施政纲领，政府制定医疗卫生方面的法律法规，致力于提高医疗卫生服务质量；利用更多公共资源和国际援助加强卫生建设，鼓励私人投资卫生领域；陆续在各省、县、乡建立医院和医疗中心。

（一）提升医疗服务水平

为让更多的人民获得良好医疗服务，同时确保病人不因医疗费而陷入贫困，柬埔寨政府正逐渐完善医疗卫生体系。根据柬埔寨制定的联合国可持续发展目标，柬埔寨政府承诺要在2025年实现全民健康覆盖目标，并已采取积极行动扩大和改善公共医疗服务。

柬埔寨政府积极推动甘密医院硬体和软体设施建设，使甘密医院成为该国最顶级的医院。2020年，柬埔寨政府决定划分谷梳湖20公顷湖面，用于兴建甘密医院分院，为群众提供更好的医疗服务。正在建设的甘密医院综合医疗中心将于2022年完工。该中心将备有先进的医疗设施，配置柬埔寨最先进的医疗仪器，为民众提供高品质的医疗服务。

此外，柬埔寨和世界银行将开展新的合作项目，以改善公共卫生服务公平和质量，向实现全国健康覆盖目标前进。根据世界银行发布的信息，双方已决定启动第二期“卫生公平和质量改进项目（H-EQIP）”，以促进公平使用柬埔寨公共卫生医疗服务、提升质量和强化医疗系统可持续性（柬中时报，2021a）。

（二）优化医疗卫生资源配置

柬埔寨卫生部将优化医疗卫生资源配置，完善医疗卫生服务体系，以帮助农村居民、特别是贫困居民得到全方位的诊疗服务；扩大医疗卫生服务范围，在全国各地设立卫生保健中心。柬埔寨政府正在努力提高卫生技术保健水平，不仅致力于改善保健中心的医疗服务，还要把先进医疗技术引进各地区医院，以解决医疗卫生资源分配不均问题。

目前，柬埔寨政府在其他省份的偏远地区修建了60多间县级医院。此外，柬埔寨政府也通过“洪森志愿青年医生协会”，深入乡下为平民百姓提供免费医疗服务，至今已吸引3600名医生和医疗人员加入（TNAOT, 2019）。这不仅体现出柬埔寨政府对人民健康的关心，同时也减少民众往来金边治疗的费用，为民众节约就医成本。

（三）建立社会保障制度

2017年，柬埔寨在社会保障方面取得重大进展。劳动和职业培训部、经济财政部和卫生部已经颁布了关于实施医疗保险计划的相关法令，以填补社会保障制度的空缺，健全柬埔寨的社会保障制度，为人民提供更好的社会保障。

其中，404号法令通过为非正式劳动者设立医疗公平基金并为正式和非正式女性劳动者在生育时提供额外津贴的方式扩大了医疗保险计划。这些福利由国家财政预算提供资金，并从2018年1月1日起实施。根据相关法令，雇主必须向国家社会保障基金注册员工信息。女性劳动者可享受额外的生育补贴，且须在分娩前三个月内向国家社会保障基金会报告怀孕情况，或最晚在一个月内报告。此外，妇女也享受生育补贴。妇女生下一名婴儿可获得40万瑞尔、双胞胎80万瑞尔、三胞胎120万瑞尔。在2020年全年，柬埔寨政府向工厂女工提供逾800万美元生育津贴（DFDL, 2020）。

按照柬埔寨的政府计划，除了雇主须为雇员缴纳健康保险外，政府也将为无力支付保费的贫困人士和老年人承担他们的健康保险费，以建立一个全民覆盖的健康保险系统（柬中时报，2019b）。

五、中国对柬埔寨医疗领域的援助

中国国家主席习近平提出的“一带一路”倡议惠及柬埔寨的基础设施建设、医疗卫生、教育等各个领域。中国是柬埔寨全方位的好朋友，中国的援助不仅推动柬埔寨向前发展，更重要的是帮助柬埔寨提高自主发展的能力。近年来，根据柬方的实际需要，中方为柬埔寨经济社会发展和民生改善提供了力所能及的支持，让中柬友好合作更多惠及基层民众。中国是柬埔寨最大的援助国，在医疗卫生领域发展上，中国同样给予了柬埔寨很多支持与帮助。

中柬两国在医疗卫生领域的合作立体丰富，涵盖了妇女儿童健康、公共卫生、人力资源发展、传染病防治和传统医学等多个方面。“爱心行”、妇幼健康工程、“一带一路”消除白内障致盲行动等项目陆续落地，极大改善了柬埔寨人民、特别是妇女儿童的健康状况。近年来，中方先后组织专家赴柬埔寨磅湛省、马德望等省份开展义诊，对先天性心脏病和白内障患者进行免费手术。中方还为柬方提供200辆救护车、40台流动诊所等医疗设备（KK News， 2018）。为让更多的柬埔寨人民获得更高水平的医疗服务，中国政府援建的柬埔寨考斯玛中柬友谊医院大楼。该项目于2018年10月30日在金边正式动工。此外，中方援建的特本克蒙省医院也即将启动建设。在中柬医疗院校合作方面，海南医学院与柬埔寨卫生科技大学一直保持友好交流合作关系。双方联合成立热带医学与公共卫生联合研究中心，将充分利用海南医学院与“一带一路”热带医学联盟各科研机构和人才智库优势，支持热带医学与公共卫生领域的应用型研究，迅速提升中国和柬埔寨两国热带医学和公共卫生专业的科研水平和研发能力。

2020年初，为帮助柬埔寨应对“来势汹汹”的新冠肺炎疫情，中国政府向柬埔寨派遣抗疫医疗专家组。专家组与柬方共同分享新冠肺炎诊疗经验，积极帮助柬埔寨抗击疫情。中国政府还多次向柬埔寨提供检测设备、救治设备和防疫物品。除物资援助外，中国与柬埔寨还开启了疫苗合作。柬埔寨卫生部国务秘书若宋巴表示，中国已成为柬埔寨最重要和最安全的疫苗供应国，帮助柬埔寨建立群体免疫屏障（环球网，2021）。截至2021年6月8日，中国无偿捐赠柬埔寨的新一批50万剂新冠疫苗运抵金边。这是继第一批60万剂、第二批70万剂、第三批40万剂新冠疫苗后，中国政府向柬埔寨无偿捐赠的第四批新冠疫苗。柬埔寨卫生部国务秘书若宋巴透露，柬埔寨已向中国再购800万剂新冠疫苗，为柬埔寨民众免费接种（新浪财经，2021）。2021年6月11日，柬埔寨驻中国大使馆在北京为7位参与柬埔寨抗疫的中国专家授予“柬埔寨友好合作勋章”，以表彰中国专家组为柬埔寨抗疫作出的贡献。中国和柬埔寨是铁杆朋友和命运共同体，一向相互支持，相互帮助。新冠肺炎疫情发生以来，中柬两国人民同舟共济，守望相助，为抗疫国际合作树立了典范。

中国与柬埔寨的医疗卫生领域合作项目把中国人民对柬埔寨人民的友好情谊带给柬埔寨千家万户，有助于带动柬埔寨医疗卫生事业发展，帮助解决民众“看病难”问题，充分体现了中柬友好合作和中国对柬援助向基层民生倾斜、更多惠及基层民众的鲜明取向，是深化中柬全面战略合作伙伴关系的具体合作成果。

六、结语

近些年来，在国际组织和国际合作伙伴的帮扶之下，柬埔寨的医疗卫生水平逐步得到提高，医疗环境、医院软硬件设施不断完善，医护人员的专业水平也得到提高。随着柬埔寨的医疗卫生领域逐步得到政府的重视，柬埔寨政府对该领域的投入逐渐加大，以提升柬埔寨整体的医疗水平，为柬埔寨民众提供基础的医疗保障。

如今在柬埔寨暴发的第三波新冠肺炎疫情形势仍较为严峻，该国的医疗体系也暴露出各种问题。例如，医院基础设施落后、医疗设备老旧、医护人员紧缺等问题，使得柬埔寨的医疗系统承担着巨大的压力。为了确保柬埔寨有能力应对当前严峻的新冠肺炎疫情，柬埔寨政府决定重新编列2021年财政预算。该国政府决定调整2021年财政预算，是为了节省更多财政资源，用以解决新冠肺炎疫情引发的问题，同时缓解社会和经济所遭受的冲击。在重新编列的国家预算下，各部门和机构办公室用品和其他设备开支；培训津贴、举办活动和宣传开支；出国访问和参加会议开支；汽油津贴都进行一定程度的削减（中华人民共和国商务部，2021）。

据柬埔寨政府计划，在新冠肺炎疫情得到有效控制后。柬埔寨政府将把医疗卫生建设放到国家重点发展领域，为实现全民健康覆盖而努力，但柬埔寨距离实现全民健康覆盖仍有一段距离。

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文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”