中菲南海争端始于20世纪50年代初。数十年来，中菲两国因争端问题波澜不断。但2016年杜特尔特执政后，菲律宾拒绝扮演美国的“反华急先锋”角色，选择搁置争议，与中国展开合作。因此中菲两国间有关南海问题的波澜有所缓和，中菲关系也逐渐步入新的发展时期。然而2021年3月初，中国渔船在牛轭礁避风，菲律宾外交部却以“中国海上民兵渔船入侵菲律宾专属经济区”为借口向中国提出外交抗议。菲律宾国防部甚至称“中国海上民兵渔船入侵菲律宾专属经济区”的行为是“使该地区军事化的挑衅行动”。进入4月以来，牛轭礁事件继续发酵，并导致南海局势乃至中菲关系出现自杜特尔特执政以来罕见的紧张局面。

一、近期中菲南海问题波澜再起的具体事例表现

2021年3月以来，中菲南海问题的波澜再起给保持近5年友好发展大势的中菲关系造成巨大冲击。其中牛轭礁事件、菲美恢复“肩并肩”联合军事演习及菲律宾企图在中业岛升级站点三个事件最具代表性。

（一）牛轭礁事件

菲律宾海岸警卫队3月7日称，约220艘中国渔船聚集在“菲律宾专属经济区内”的牛轭礁附近，要求中方召回船只，并  称中方侵犯了菲方的海洋权益。菲律宾国防部长洛伦扎于3月7日喊话中国召回上述约220艘“中国海上民兵船”，并于3月8日发表声明称，“200多艘中国海上民兵船非法停泊在菲律宾所属的牛轭礁”，甚至称此举是对菲律宾的挑衅。菲律宾外交部长洛钦于3月21日对中国提出外交抗议。针对菲律宾军方和外交部的强硬态度，中国外交部发言人华春莹4月1日在例行记者会上表示，牛轭礁是南沙群岛的一部分，向来是中国渔船的重要避风点。中国渔船在该礁附近海域避风完全是正常之举。部分势力总是想方设法挑拨中菲关系，中方相信菲方能够明辨是非，不要上当受骗（环球网，2021a）。

尽管中方呼吁有关各方理性看待中国渔船在牛轭礁避风一事，但菲律宾部分政客依旧不依不饶，导致中菲关系更加紧张。根据路透社报道，菲律宾于4月14日再次对中国提出外交抗议，并声称有超过240艘中国渔船聚集在“菲律宾专属经济区”进行所谓的“非法捕捞”活动（腾讯网，2021）。5月3日，菲律宾对中国海警在黄岩岛海域巡逻提出抗议。尽管中方多次就牛轭礁事件做出正面回应，但菲律宾部分政客依旧未停止对牛轭礁事件的炒作，由此引发中菲关系在随后长达三个多月的时间内关系紧张局面。这使牛轭礁事件成为近期中菲南海问题波澜再起的导火索。

（二）菲美“肩并肩”联合军事演习

美国新任总统拜登上台后，为遏制中国的发展，不断在南海挑起事端。牛轭礁事件恰好给美国带来在南海兴风作浪的“契机”。4月12日，菲美两国重启为期两周的“肩并肩”联合军事演习。菲美“肩并肩”联合军事演习结束后，菲律宾便将矛头指向中国。此次演习中，不仅菲律宾在中国固有领土黄岩岛海域进行军事演习，美国还派出两架B-52H轰炸机越过菲美演习区域上空在南海飞行一圈后返回。美国的此举旨在向菲律宾透露美国在中菲南海问题上对菲律宾的支持。有了美国的撑腰，菲律宾在中菲南海问题上的态度似乎也变得越发强硬。菲律宾外交部长洛钦5月3日甚至发表带有粗鲁话语的推文，要求中方渔船离开中菲争议水域。洛钦的言行不仅不符合其外交官身份和基本礼仪，也严重损害了中菲友好关系。

对于美国来说，通过联合军事演习不仅可以顺利介入南海事务，同时有利于其在所谓的“印太战略”大背景下，使菲律宾成为美国与中国竞争的支点。对菲律宾来说，此举无疑是杜特尔特大国平衡战略使然。2020年以来，杜特尔特频频用菲美《访问部队协议》“试探”美国，一方面是希望获得来自美国的新冠疫苗；另一方面是在中菲南海局势紧张之际，希望得到美国的“安全庇护”。

（三）菲律宾企图升级其在中业岛的站点

5月25日，菲律宾海岸警卫队声称要升级菲律宾在中业岛的站点，并在菲律宾所占岛礁上安装高分辨率的监控系统，以加强菲律宾对南海局势的“掌控力度”。甚至有报道称，菲律宾已经把“加布里埃拉·希朗”号巡逻舰、“马拉帕斯卡”号巡逻舰和“卡夫拉”号海警船部署在了中业岛附近（环球网，2021b）。

自20世纪70年代以来，菲律宾多次违反包括《联合国宪章》在内的国际法和国际关系基本准则，不仅通过武力侵占了包括中业岛在内的中国南沙群岛的部分岛礁，甚至还在这些岛礁上部署武器。近期菲律宾军方又声称要升级其站点，堪称赤裸裸的挑衅行为。中菲关系因牛轭礁等事件出现了自杜特尔特执政以来罕见的紧张局面后，菲律宾部分政客不顾中方的强烈反对，依旧不依不饶，继续拿中业岛做文章。菲律宾军方的行为进一步加剧了中菲南海问题的紧张局势，并导致中菲南海问题波澜再起。

二、各方对近期中菲南海问题波澜再起的表态

近期中菲南海问题波澜再起，不仅影响了中菲关系的正常发展，同时对亚太地区的和平与稳定构成威胁。对近期中菲南海问题的波澜再起，包括中国和菲律宾在内的各方也纷纷作出表态。

中国的表态

对近期中菲南海问题的波澜再起，中方已多次明确表态。中国坚决维护南海的和平与稳定。牛轭礁、黄岩岛及仁爱礁都是中国固有的领土，这一态度和立场在任何时候都不会发生变化。

中国驻菲律宾大使馆曾发表声明称，牛轭礁是中国南沙群岛的一部分。长期以来，中方渔船一直在该礁附近海域捕鱼。中方渔船在牛轭礁附近避风，这很正常。没有所谓的“中国海上民兵船”，任何无端揣测都是无益的，希望有关方面理性看待（中国驻菲律宾大使馆，2021）。而对于菲律宾军方计划将南海中业岛建设为后勤中心，并在菲占岛礁上安装高分辨率监控系统一事，中国国防部发言人谭克非5月27日回应称，包括中业岛在内的南沙群岛是中国固有领土。中方坚决反对有关国家在其侵占的中国南沙群岛有关岛礁上进行非法建设活动。中国军队将坚决捍卫国家领土主权和海洋权益，坚定维护南海地区和平稳定（东盟头条，2021）。中国外交部发言人华春莹在5月12日的例行记者会上表示，菲律宾一再违反国际法和《南海各方行为准则》，在南海问题上搬弄是非，并不断挑起事端，损害各方互信和地区和平与稳定。事实证明，菲律宾是真正的规则破坏者和麻烦制造者（环球网，2021c）。

中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争议的主权，南海岛礁建设事宜是中国主权范围内的事情，中国维护自身主权和领土完整的意志坚如磐石，不容置疑。

（三）国际社会

近期中菲南海问题波澜再起，引起国际社会的广泛关注。中方的坚定立场得到了越南等国家的支持，但趁机火上浇油、唯恐天下不乱的声音也不在少数。

4月26日，越共中央总书记阮富仲、越南国家主席阮春福分别在河内会见到访的中国国务委员兼国防部长魏凤和。阮富仲表示，中越两国应在彼此信任和尊重的基础上，妥善处理南海问题。阮春福表示，越方坚定奉行一个中国政策，反对任何国家干涉中国内政，也将警惕和坚决抵制任何破坏中越关系的图谋，永远不会跟着其他国家反对中国（中国驻越南大使馆，2021）。

作为南海域外国家，一直以来，美国在南海问题上始终扮演搅局角色，甚至在言论上抹黑中国。近期南海问题波澜再起自然少不了美国的插足干涉。美国国务院发言人曾在新闻发布会上公开评论牛轭礁事件，蓄意挑拨中菲关系，称中国船只正在破坏南海地区的和平与稳定，并表示美国将继续支持菲律宾船只在相关海域活动。4月24日，欧盟对外行动署发言人发表声明称，近期南海局势紧张，中国大型船只在牛轭礁附近活动危及该地区的和平与稳定。欧盟致力于根据国际法维护印太开放自由的海上航线，反对任何破坏地区稳定和国际秩序的单边行动，并提及2016年南海仲裁案（中国驻欧盟使团，2021）。此外，据日本放送协会（NHK）4月7日报道，日本首相菅义伟计划5月访问菲律宾。菅义伟希望以实现“自由开放的印度太平洋”为目标加强日本与菲律宾的合作，应对“共同面临的海上挑战”。尽管菅义伟的访问行程因新冠肺炎疫情而取消，但基于菅义伟访问美国后再访问菲律宾的行程安排及近期中菲关系现状，我们不难看出日本想要插足南海问题，加剧南海紧张局势，破坏中菲友好关系的意图。

三、近期中菲南海问题波澜再起的原因分析

中菲南海争端始于20世纪50年代初。不论是菲律宾对华态度强硬时期还是对华态度友好时期，南海问题始终是影响中菲关系的关键问题。杜特尔特执政以来，中菲关系实现逆转并逐步升温。但近期中菲南海问题波澜再起，中菲关系异常紧张，就连极力推崇中菲友好的杜特尔特也表现出前后矛盾的对华态度。造成近期中菲南海问题波澜再起的原因，笔者认为，这既与菲律宾新冠肺炎疫情下国内矛盾重重，菲律宾2022年大选前复杂的国内形势有关，也与美国的插足干涉难脱干系。

（一）新冠肺炎疫情下菲律宾国内矛盾重重 菲律宾政府企图转移公众注意力 

自出现新冠肺炎疫情至今，菲律宾已逐步沦为东南亚新冠肺炎确诊病例数量第二多的国家。新冠肺炎疫情在造成菲律宾经济严重衰退、政府债务增加、通货膨胀率上升等问题的同时，还带来失业率上升、贫困人口增多等一系列社会矛盾。

1.经济衰退严重

自出现新冠肺炎疫情以来，菲律宾在全国范围内实施了不同程度的隔离封锁措施。隔离封锁措施的实施严重影响了经济活动的正常进行，从而给经济增长造成严重的冲击。

根据菲律宾国家统计局的统计报告，菲律宾对2020年菲律宾的国内生产总值（GDP）进行修订。最新的数据显示，菲律宾2020年GDP同比下降9.6%（马尼拉时报，2021）。这是菲律宾经济自1998年以来首次出现萎缩，也是第二次世界大战有记录以来的最差年度表现。进入2021年以来，菲律宾的新冠肺炎疫情形势略有缓和，但2021年3月开始，菲律宾新冠肺炎疫情快速反弹。菲律宾国家统计局5月11日公布的数据显示，2021年第一季度，菲律宾GDP收缩4.2%。随着新冠肺炎确诊病例的增加和隔离防疫措施的加强，更多智库纷纷下调菲律宾2021年的经济增长预期。世界银行6月8日发布的最新《菲律宾经济展望报告(PEU)：艰难的复苏之路》报告显示，受新冠肺炎疫情的影响，世界银行将菲律宾2021年经济增长预期下调至4.7%，并将菲律宾2022年和2023年的经济增长预期分别下调至5.9%和6.0%（中国新闻网，2021）。5月18日，菲律宾经济团队将菲律宾2021年的经济增长目标从此前的6.5%-7.5%下调至6%-7%，并将2022年至2023年的经济增长预期分别下调至7%-9%，将2023年至2024年的经济增长预期下调至6%-7%。此外，日本经济研究中心（JCER）将菲律宾2021年的经济增长预期从先前的5.9％下调至5.2％，以及惠誉解决方案国家风险与行业研究（Fitch Solutions Country Risk＆Industry Research）将菲律宾2021年的经济增长预期从先前的7.6％下调至5.8％。

2.政府债务增加、通货膨胀率上升

新冠肺炎疫情给菲律宾经济发展造成严重冲击。为抗击新冠肺炎疫情，菲律宾政府不得不加大对新冠肺炎疫情的资金投入，因此菲律宾的政府债务一路飙升。菲律宾财政部的数据显示，受本地和外部借款增加的影响，2021年4月菲律宾政府的未偿还债务创历史新高，达到10.991万亿比索（马尼拉时报，2021）。

此外，菲律宾国家统计局6月4日公布的数据显示，由于商品价格的波动，2021年5月的通货膨胀率为4.5%，远高于2020年同期的2.1%。该数字使菲律宾2021年年初至5月的平均通货膨胀率增至4.4%，高于菲律宾政府设定的2%-4%的目标区间（GMA News Online，2021）。通货膨胀率上升的情况下，民众收入水平较低，因此民众的购买力将会严重受限，从而导致商品销售困难，甚至造成严重的社会经济秩序混乱。

3.贫困和失业问题愈发严重 民众对总统的支持率和信任度也有所下降

新冠肺炎疫情下隔离封锁措施的实施以及大批海外菲律宾劳工返回菲律宾，导致菲律宾的失业问题愈发严重。根据菲律宾国家统计局的统计数据，由于菲律宾首都大马尼拉地区及其附近省份实行了更严格的检疫措施，2021年4月菲律宾的失业人数上升至414万人，失业率达8.7%，远高于2021年3月344万人的失业人数和7.1%的失业率。此外，世界银行6月8日表示，菲律宾2020年至少有200万人受新冠肺炎疫情的影响而陷入贫困。基于新冠肺炎疫情带来的种种问题，民众对总统杜特尔特的支持率和信任度也有所下降。菲律宾全国性的独立调查机构Publicuss公布的2021年第一季度的民意调查报告，尽管杜特尔特仍为菲律宾民众最满意的五位国家级政要之首，但其支持率为65%、信任度为55%，低于2020年第四季度的70%的支持率和62%的信任度。

综合以上三点我们可以看出，新冠肺炎疫情下菲律宾国内矛盾重重。菲律宾选择在这样的节点拿南海问题向中国发起挑衅，暴露出菲律宾政府想要转移国内民众视线，减少民众对菲律宾政府能力质疑的意图。

（二）2022年菲律宾大选前 国内亲美势力等蓄意挑起事端 国内局势复杂

目前，2022年菲律宾大选是充斥菲律宾政坛的一件大事。菲律宾大选结果不仅是菲律宾全国上下关心的问题，同时也严重影响着中菲关系的发展走向。2019年的菲律宾中期选举改选的12名议员中，反对派提名的8名候选人全部落选。因此，不甘惨败的反对派在2022年菲律宾大选前蓄意炒作，造成菲律宾国内形势异常紧张也是意料之中的事情。在此背景下，牛轭礁事件给这些政客带来炒作的“契机”。根据菲律宾选举署的消息，菲律宾于2022年5月如期举行大选。6月12日是菲律宾独立日，也是“俄罗斯日”。杜特尔特在独立日期间的讲话中表示，希望菲律宾能够尽快战胜新冠肺炎疫情，并于6月12日与俄罗斯总统普京互致贺电。两国领导人承诺推动包括抗击新冠肺炎疫情在内的多领域合作。

在杜特尔特竭尽全力抗击新冠肺炎疫情的同时，“倒杜派”也很活跃。反对派阵营在菲律宾独立日当天公布其阵营的6名候选人参与竞选2022年总统或副总统。一方面，“倒杜派”通过对杜特尔特及其政府施压，迎合菲律宾国内的反华势力，抬高其大选支持率。另一方面，“倒杜派”企图改变杜特尔特的“疏美”政策。巩固菲美同盟关系是“倒杜派”大肆炒作牛轭礁事件的又一目的。

尽管杜特尔特本人不希望中菲两国因领土争端影响中菲友好关系，但对于菲律宾国防部和外交部的强烈态度，杜特尔特并没有做出否定。因此杜特尔特对近期中菲南海问题的表态值得中方提高警惕。再加上杜特尔特目前尚未表态是否将竞选2022年菲律宾副总统，如果要竞选2022年菲律宾副总统，那他自然需要民众的支持。因此在南海问题上杜特尔特需要“明确立场”。如果这个时候选择与中国“妥协”，那杜特尔特将背负对华软弱的骂名，竞选副总统一事也将成为泡影。

（三）美国欲重返亚太地区 蓄意在中菲南海问题上煽风点火

中菲两国确实在南海问题上存在争议，但中菲冲突的背后始终都少不了美国的影子。美国在中菲争议问题上始终扮演煽风点火、唯恐天下不乱的角色，其真正目的是伺机重返亚太地区。

在亚太地区，菲律宾对美国的意义可以说是不可替代。尤其是“印太战略”不断深化的大背景下，美国希望菲律宾成为其在西太平洋地区的“代理人”。另一方面，美国为了全面制衡中国崛起，更是紧盯中国南海，制造甚至加剧中菲两国在南海问题上的矛盾。近期中菲南海争端紧张之际，美国再次“趁机打入”。美国国务卿布林肯曾在推特上表示，面对聚集在牛轭礁附近的“中国海上民兵”，美国与菲律宾站在一起，维护以规则为基础的国际秩序。4月10日，美国国防部长奥斯汀与菲律宾国防部长洛伦扎纳通电话讨论南海局势问题。奥斯汀提议深化菲美防务合作，包括加强“对南海威胁态势的感知”。在6月12日菲律宾庆祝独立日之际，美国总统拜登向菲律宾表示祝贺，并呼吁菲律宾与美国在新冠肺炎疫情防控和地区紧张局势方面加强合作。

一直以来，美国打着巩固菲美同盟关系的口号，极力鼓动菲律宾与中国对抗。美国的真实目的是希望重返亚太地区，借菲律宾掌握在西太平洋地区的主导权。

四、南海问题波澜再起背景下中国的应对之策

从近期中菲南海局势来看，南海问题波澜再起给中国在南海问题上带来不小的挑战。在形势对中国如此不利之际，中国应提前做好应对准备，方能在南海问题上保护国家利益不受侵犯。

第一，政治上坚定立场，坚持领土主张不动摇。这是中国在任何时期都不会改变的坚定态度。同时倡导以和平的方式解决争议问题，加强与相关声索国对话，推动双边谈判。第二，经济上加强自身经济建设，促进新冠肺炎疫情下国民经济的复苏与发展，为军事实力的提升提供坚实的物质基础。中国可以加强与东盟国家的多领域合作，扩大东盟及地区影响力，提升东盟国家对中国的信任度。第三，南海问题上，中国要做“争取和、准备打”两手准备。因此军事上应该加强军事与军队建设，实施全方位的保卫海疆战略，并做好充足的战争准备，保护国家领土和主权不受侵犯。第四，结合菲律宾当前的社会形势，中国可以与包括菲律宾在内的国际社会展开抗疫合作，树立良好的国际形象。当前菲律宾新冠肺炎疫情形势依旧十分严峻，新冠疫苗依旧供不应求，因此中国与菲律宾加强抗疫合作有利于提升中国在菲律宾民众心中的认可度。

中菲南海问题由来已久，两国关系的发展的确面临许多困难和挑战。中菲南海问题的妥善解决需要中菲双方共同努力。中方坚持通过协商和平解决问题，但这并不意味着放弃使用武力。

五、小结

从近期中菲南海局势看，未来短时间内中菲两国在南海问题上或将面临更多的挑战。随着菲律宾2022年大选的临近，菲律宾国内围绕南海问题的炒作或将继续出现甚至愈演愈烈。除了菲律宾国内的亲美势力外，美日等大国的寻衅滋事或许也会日益增多。下一届菲律宾总统采取什么样的对华政策关系着中菲关系的发展走向。这种情况下，未来菲律宾在对华政策上是否会有转变，需要中方提高警惕。但由于菲律宾在军事上主要依赖美国，经济上主要依赖中国，基于菲律宾目前严峻的国内形势，不论是新冠肺炎疫情下的经济复苏还是当前新冠疫苗的巨大需求，短时间内菲律宾与中国完全对抗的可能性并不大。

参考文献

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[2]GMA News Online，（2021），Inflation still at 4.5% in May —PSA，https://www.gmanetwork.com/news/money/economy/790187/inflation-still-at-4-5-in-may-psa/story/?just_in，[2021年06月05日]。

[3]环球网，（2021a），华春莹：中国渔船在牛轭礁附近海域避风是正常之举 相信菲方能够明辨是非，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695847337049774501&wfr=spider&for=pc，[2021年06月06日]。

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[7]马尼拉时报，（2021）Government debt swells to record high P11 trillion，https://www.manilatimes.net/2021/06/03/latest-stories/govt-debt-surges-to-new-all-time-high/1801777，[2021年06月11日]。

[8]腾讯网，（2021），没完没了！菲律宾外交部长再次抗击中国“入侵”：240艘渔船赖着不走，https://xw.qq.com/amphtml/20210416A02LUH00，[2021年06月12日]。

[9]中国新闻网，（2021），世界银行下调菲律宾今年经济增长预期，https://www.chinanews.com/gj/2021/06-09/9495567.shtml，[2021年06月12日]。

[10]中国驻菲律宾大使馆，（2021），中国驻菲律宾大使馆发言人关于中国海上民兵船在牛轭礁附近聚集的声明，http://ph.china-embassy.org/chn/sgdt/t1863033.htm，[2021年06月14日]。

[11]中国驻欧盟使团，（2021），驻欧盟使团发言人就欧方涉南海声明回答记者提问，https://www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/stxw/t1871321.htm，[2021年06月14日]。

[12]中国驻越南大使馆，（2021），越共中央总书记阮富仲、越南国家主席阮春福分别会见魏凤和，http://vn.china-embassy.org/chn/sghkt/t1871782.htm，[2021年06月14日]。

文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”