教育是国家发展、社会进步的重要基石，关乎国家的前途和命运。在缅甸，教育同样是关系全体国民及国家命运的重要事业。1842年-1852年期间，英国通过三次英缅战争，入侵了缅甸，并逐步将其变成英属印度的一部分殖民地。随着英国的殖民入侵，欧洲近代学校制度也传入缅甸，打破了缅甸传统的以寺庙教育为形式的教育形态。近代西式教育逐步主导缅甸教育事业，为缅甸现代基础教育的建立奠定基础。

1948年缅甸独立以后，对原有的教育政策进行了改革，并探索符合该国国情的教育制度。期间，缅甸虽然经历了几次政府交替，但每一届政府对教育改革都做出了贡献，特别是对国民教育和扫盲的重视从未终止。1948年-1952年，缅甸政府实施“人民教育计划”，并于1951年规定学校需使用缅甸语进行教学，实行初小义务教育。1952年-1964年，缅甸政府推行“创造新生活教育计划”，1964年至20世纪80年代开展“识字运动”等一系列政策。1990年，缅甸政府开始在该国国内实行“全民教育计划”，并于1991年成立教育委员会，专门负责教育改革事项。2001年，缅甸政府颁布了名为《缅甸2001-2030年教育发展计划》的长期计划。该计划的主要内容为提升缅甸基础教育质量、建立高等教育网络以实现高等教育资源链接等（莫海文、李晓峰、赵金钟，2020）。可以说，为发展国家教育事业，缅甸历届政府都做出了一定努力，出台了多种教育改革措施。

2011年，缅甸进入民主转型期，缅甸的教育政策也受到政治事态的演变，经历了曲折不定的进程。2012年10月，登盛政府提出对缅甸进行教育改革。2016年，民盟政府上台执政后，提出了新的教育改革目标，并出台了《国家教育战略计划》（2016-2021），以对缅甸教育体系进行全面改革，提高缅甸教育质量，培养高素质的人才。2020-2021年，在缅甸教育改革进入关键期之际，缅甸先后暴发了三波新冠肺炎疫情，使教育改革的推行实施变得缓慢。2021年2月，缅甸政局动荡，政权更替也让缅甸教育改革步入深水区，改革进程进一步陷入曲折。本文将简要介绍缅甸教育改革政策的主要内容，并结合缅甸的新冠肺炎疫情及其国内政治形势，分析在新冠肺炎疫情及缅甸军事“政变”双重影响下，缅甸教育改革面临的困难。

二、缅甸改革教育政策的提出和主要内容

（一）缅甸教育改革背景

1.教育改革前的教育体系

缅甸2008年宪法第366条规定中明确写道，每一个公民都享有受教育的权利，有接受国家依法强制执行的基础教育义务，同时有自由选择研究方向的权利。在民盟政府开始实行教育改革前，缅甸的教育体系主要分为学前教育、基础教育和高等教育三个部分。学前教育包括日托幼儿园和学前学校，招收3-5岁儿童。基础教育阶段，也叫义务教育阶段，主要实行KG+10学年制度，其中KG为幼儿班，通常被称为1年级（The Global New Light Of Myanmar, 2019）。1至5年级对应小学阶段；6至9年级为初中阶段；10至11年级为高中阶段，其中也包括普通高中、技术中学和农业中学。高等教育阶段主要是指大学教育，包括综合性大学和专业性较强的大学。缅甸高等教育实行部属制，即高等教育行政权集中在教育部，而职业性强的高等教育机构则为所属的相关部委管辖。

除此之外，缅甸在大力推进正式的学校教育的同时，也实行中等职业教育、高等职业教育、成人教育以及非正式的教育制度。

表1 缅甸教育体系

教育阶段	学前教育	基础教育			高等教育
		小学	初中	高中	大学
年龄	3~5	5~9	10~13	14~15	16岁及以上
学年	-	1~5	6~9	10~11	4~6

数据来源：东盟国家教育政策发展研究

2.缅甸教育制度面临的主要问题

缅甸教育制度在幼儿园教育、基础教育、教材、考试、师范教育、校外教育、职业教育、高等教育及管理九个领域面临着严峻挑战。其中，提升教育质量、培养高质量人才、改革基础教育制度以接轨国际社会是缅甸教育制度主要面临的问题。

人才需求增加，素质教育质量亟待提升。随着2021年缅甸进入政治转型时期，缅甸社会民主化进程进一步推进，国家经济趋于稳定并高速发展。与此同时，缅甸各个领域对高素质的综合性人才的需求不断加大。在同一时期，由于受缺乏设施设备、人才等方面的限制，缅甸公共高等教育机构的数量虽然也有所增加，但高校的教育质量未见明显提升，难以培养出能为国家经济发展作出贡献的高质量人才。此外，缅甸高校的课程设置由其所属的部门进行管理，这导致缅甸高校的课程设置过于注重专业技能培养，忽略提升学生的综合文化素养。如新闻研究、社会学、社会科学方法论等部分文科类的重要领域或专业缺乏重视。

缅甸基础教育问题严峻。在基础教育方面，缅甸基础教育学校使用的教材陈旧。课程教材的使用时间大多超过20年，没有及时进行修订更新。此外，基础教育学校大多强调死记硬背的学习方法，教师高度依赖课本内容和政府相关部门所规定的教学指导方向。为了通过学业考核及大学入学考试，学生只能选择依靠背诵方式完成学业。在实际参加工作或进入社会时，学生不能发挥自己的想象力、思考力和创造力。此外，基础教育学校和教师不足，以及适龄儿童失学、辍学问题严重也是缅甸教育发展中面临的主要问题。

（二）民盟政府教育改革的主要内容

2016年，民盟政府上台后，承诺将对缅甸教育领域进行切实改革。为此，缅甸教育部出台了《国家教育战略计划》（2016-2021），提出缅甸教育改革的目标及9项教育改革的战略方针，旨在对缅甸教育系统进行全面改革。在民盟政府的规划中，此次教育改革计划分为短期计划和长期计划。其中，短期计划为《国家教育战略计划》（2016-2021），是教育改革的第一阶段，于2016-2017学年开始推行；长期计划为《国家教育战略计划》（2021-2030），是教育改革的第二阶段，目前正在草拟中。

1.《国家教育战略计划》（2016-2021）

缅甸政府于2016年出台的《国家教育战略计划》（2016-2021）的目标是提高教育水平，完善教育环境，升级研究和创新水平，提高学生教育水平。为了实现缅甸国民教育战略计划的目标，缅甸教育部制定了九项教育改革的战略方针，分别为（1）在幼儿教育方面，提高学前教育和幼儿园教育质量；（2）在教育普及方面，让所有儿童都可以接受、通过并成功完成高质量的基础教育；（3）在基础教育课程方面，让学生接受与21世纪的缅甸社会经济发展相适应的知识、技能等；（4）在评核及考试方面，建立教师及教育管理实施质量评估体系，并提高学生成绩；（5）在教师教学与管理方面，发展和应用惠及所有学生的互动式课堂教学和学习；（6）校外及终身教育方面，让学习者获得有质量的、国家及社会认可的替代性教育，帮助实现其学习需要及职业抱负；（7）在职业教育方面，建立职业教育管理体系，让更多学习者获得高质量的职业教育；（8）在高等教育方面，建立世界一流的教育体系，让学生能创造更好的就业机会；（9）在管理及能力发展方面，各级教育管理者采用循证决策及问责制，改善学校和教育机构的教学水平。

2.改革重点

学制改革。缅甸长期实行KG+10学年制度。缅甸学子在接受11年的基础教育后，会通过大学入学考试，进入高校接受专业学习。但实际上，自20世纪80年代起，缅甸往届政府及教育界曾提出要将KG+10的教育模式改为KG+12，以增加缅甸学生接受基础教育的时间。在为学生打牢基础的同时，让缅甸基础教育体系接轨其他东盟国家及国际社会。2019年12月，缅甸联邦议会通过的《缅甸基础教育法》新法案中明确规定，缅甸的基础教育学制实行KG+12学年制度。

教材更新。缅甸政府于2017年开始着手基础教育改革，入学年龄由5岁提高至6岁，将基础教育10年制延长到12年制。根据改革计划，从2020年起，缅甸原10年制学生将顺延学习2年。新学制下，缅甸基础教育分为小学5年、初中4年、高中3年。缅甸教育部还组织编写新版教材，并针对教育工作者进行了各年级新教材推介和新教材实践教学的培训。缅甸教育部计划于2016-2017学年至2020-2021学年期间，通过分批编制、推行新版教材，在2020-2021年完成基础教育的课程教材更新（缅甸金凤凰中文报，2018）。时任缅甸教育局副局长丁貌温曾表示，缅甸当局从最基本的教育制度、教材上入手，改善国民教育。即使是学生课本的纸张质量也进行了提升。

改变高校管理体系。为打造新时代高级教育体系，缅甸政府批准高校使用自编教材进行教学，以及允许校方独立建设管理体系和开展研究工作。当局会根据校方能力给予适当的独立管理权，批准仰光的8所大学和曼德勒的8所大学独立审批学生入学许可，任命教职员职权、调动职权。

三、新冠肺炎疫情及政局动荡冲击缅甸教育事业

随着缅甸《国家教育战略计划》的推进实施，缅甸教育领域的各个方面也在逐步发生变化。然而，2020年暴发的新冠肺炎疫情及2021年缅甸出现的政局动荡令该国教育改革面临曲折，改革步伐举步维艰。

（一）缅甸新冠肺炎疫情持续，缅甸学校停学停课

2020年3月23日，缅甸国内出现第一例新冠肺炎确诊患者。自此，缅甸相继暴发了三次新冠肺炎疫情，缅甸基础教育学校及各个高校停学停课，国家教育事业受到极大影响。

1.第一波新冠肺炎疫情

2020年初，全球多个国家相继暴发新冠肺炎疫情。缅甸当局对国内可能出现的疫情给予了足够的重视，率先组建了新冠肺炎疫情防控中央委员会。3月13日，当局将该委员会升级为国家级委员会，并多次召开会议研究部署疫情防控工作，每日公开通报疫情信息，并采取指定定点医院、取消聚集性活动、改造体育场和寺庙作为隔离点、设立新冠肺炎基金等一系列有力措施，以应对新冠肺炎疫情风险。3月16日，缅甸教育部通过基础教育局向全国学校下发通知，暂停全国范围所有学校及补习班教学活动，以预防新冠肺炎疫情，复课时间将根据情况另行通知。3月23日，缅甸境内出现第一例新冠肺炎确诊病例，第一波新冠肺炎疫情在缅甸境内暴发。在此次疫情中，缅甸各级政府高度重视新冠肺炎疫情，社会各界在政府的号召下也积极抗击疫情。因此，在有力的防控措施下，缅甸国内疫情迅速得到有效控制。如图1所示，在2020年上半年，缅甸每日的新增确诊病例数量少，趋于平稳。

进入2020年6月，缅甸第一波新冠肺炎疫情进入“平稳期”后，缅甸当局开始着手开展学校复学复课的准备工作。同年7月21日，在制定了完善的复课计划并对全国高中进行了严格审查后，缅甸政府宣布全国4156所符合新冠肺炎疫情A级防控标准的缅甸高中正式复学复课。剩余未达标的3000余所高中将在二次审查达标后才可复课。根据缅甸教育部计划，所有的高中学校复课之后，待观察三周的复课状况，如情况良好，同时开放所有中小学，避免引起教学差距。在此次复课计划中，第一批复课的学生为高中新旧学制的10年级和11年级学生。10年级和11年级学生处在新旧学制的过渡期，不仅面临着升学考试，还是缅甸基础教育学制改革的首批学生。

2.第二波新冠肺炎疫情

在缅甸全国高中有序复学复课之时，2020年8月16日，缅甸若开邦实兑地区出现本地新增新冠肺炎确诊病例，并在数日内出现快速增长。由于新增确诊患者数量日益增多，多名确诊病例的密切接触迅速蔓延，在严峻的疫情形势下，为保障学生的健康安全，缅甸教育部门决定，自8月27日开始，无限期关闭全国范围内所有的基础学校、私立学校、寺庙学校。再度暴发的新冠肺炎疫情使缅甸政府精心制定的学校复课计划不得不喊停。而此时距离缅甸高中宣布复学复课才满一个月，初中、小学及各个高校仍处于关闭状态。除了缅甸境内所有学校紧急关闭外，该学年的大学升学考试也无法在9月份如期举行，全国近970万名学生停课在家（缅甸金凤凰中文报，2020）。学生只能通过在线教学课程或邀请教师到家里辅导，学习基础教育课程。

缅甸在8月份暴发的第二波新冠肺炎疫情来势汹汹。在此次疫情中发现的变异新冠病毒毒株具有感染力增强、症状隐蔽等特点，感染患者多为无症状感染者，难以及时发现。这导致疫情逐步恶化并蔓延至全国。与此同时，缅甸2020年全国大选进入竞选期。包括民盟、巩发党在内的缅甸近百个政党开启竞选拉票模式。缅甸民众在确诊病例长期缓慢增长的过程中放松了警惕，部分人不遵守防疫的规定，不戴口罩。为了给自己支持的政党造势，大批民众违反防疫规定聚集游行宣传，而政府方面也没有施行强有力的防控措施。在诸多因素的作用下，缅甸第二波新冠肺炎疫情持续蔓延，没有在短期之内平息。图1可以看出，截至缅甸军方接管国家政权，缅甸的每日新增确诊数量虽呈下降趋势，但确诊数量仍然较多。在此情况下，缅甸中小学及各大高校无法重新复学复课。逾百万名学生不能正常接受教育，民盟政府的教育改革计划施行困难。

3.第三波新冠肺炎疫情

2021年2月缅甸军方接管国家政权后，缅甸国内政治局势动荡，大批民众走上街头抗议缅甸军方接管国家政权。大批医务人员参与罢工，疫情防控、治疗等工作难以正常开展。期间，民盟政府此前的新冠肺炎疫情防疫措施名存实亡，缅甸民众放松了对疫情的警惕，大量聚集在各地街头巷尾。同时，与缅甸接壤的印度出现严重的新冠肺炎疫情，但缅甸军方缺乏足够重视，没有实行严格的边境防疫防控措施，及时预防境外输入。在内、外防控空虚的情况下，传染能力极强的德尔塔变异毒株传入缅甸，缅甸国内新冠肺炎疫情在5月底出现反扑迹象，形势不容乐观。

而此时，已停课超过一年的缅甸高等教育学校及基础教育学校分别于5月5日、6月1日重新开学。根据世界银行2020年12月公布的《缅甸经济观察》报告，缅甸目前约有900万名学生接受基础教育，约100万名学生接受高等教育。截至6月10日，缅甸47,000多所中小学中有42,080所已经重新开放，占比88%，目前已有320万名学生返校复课。其中若开邦有96%的学校已经开学，82%的学生返校，是开学返校率最高的省邦。

此后缅甸的疫情形势持续升温。7月初，缅甸新冠肺炎疫情数据连破纪录。在疫情侵袭之下，缅甸卫生和体育部7月8日表示，为防控新冠肺炎疫情，政府决定于7月9日至23日关闭全国包括私立学校和寺院学校在内的基础教育学校。这使得缅甸教育事业再度进入停滞。

（二）缅甸政权更迭引动荡，教育体系面临崩溃

2021年2月1日，即缅甸第三届联邦议会召开之日的凌晨，缅甸军方派出军警部队，突然地扣押身在内比都的该国总统温敏、国务资政昂山素季、多个政府部委官员、民盟部分高层及大批当选议员代表。此外，还扣押了各个省邦的首席部长等主要政府负责人。随后，缅甸军方根据缅甸2008年宪法第417条及418条第1款规定，宣布缅甸全国进入紧急状态，军队接管国家政权。国家权力被移交给国防军总司令。2月2日，缅甸国防军总司令部宣布成立国家管理委员会，国防军总司令敏昂莱出任委员会主席，并行使国家的行政、立法及司法权。政权被接管后，2月1日当天，缅甸军方就通过军方电视台妙瓦底发表声明，宣布对缅甸现政府进行大规模改组。随后，缅甸外交部、商务部、投资和对外经济关系部及教育部等所有中央政府部门的部长及副部长相继被进行撤换。

缅甸军方接管国家政权的行为引发政局和社会剧烈震荡。不满军方的民众及民盟支持者在仰光、曼德勒及内比都等多个大城市举行大规模抗议示威及罢工、罢教及罢学运动。根据网络统计数据，缅甸抗议示威活动规模最大的一日为2月22日，当日缅甸全国247个镇区举行游行示威活动，参与人数超过2000万人。其中，仰光省、曼德勒省、马圭省、勃固省、伊洛瓦底省及实皆省等省邦皆有300万人左右参与示威活动（7Day News, 2021）。包括缅甸仰光大学在内的多个高校的学生及教师也公开宣布参与罢工罢学，以反对缅甸军方接管政权的行为。4月下旬，为开展学校复学复课工作，缅甸教育部要求所有参与罢工的教师必须在5月3日之前重返工作岗位（网易新闻，2021）。根据缅甸教育部公布数据，缅甸全国范围教师及教育工作者逾45.15万名。其中，超过12万名教师及教育工作者因参与抗议示威活动，拒绝返岗而被辞退，约占总数的27%（缅甸中文网，2021）。除此之外，在抗议示威活动期间还发生了多起教育工作人员遭枪击及学校炸弹袭击事件。缅甸国家管理委员会宣传组曾于5月27日发布声明称，5月1日至5月26日，缅甸各高校和中小学校园累计发生18起纵火事件和115起爆炸袭击（环球网，2021）。

四、当前形势下缅甸教育改革面临的困难

（一）政局动荡下教育改革政策恐难以持续

根据民盟政府2016年提出的教育改革计划，缅甸政府会在2020-2021年出台《国家教育战略计划》（2021-2030），开启缅甸教育改革的第二阶段，进一步落实缅甸教育改革。但缅甸军方突然接管国家政权，打断了该计划的起草进程。可以说，任何对这些重要政策举措可以继续推进的预期都已被取消。

缅甸宣布进入紧急状态后，民盟政府被缅甸军方解散。此外，根据缅甸国家管理委员会提出的五点路线图、九项目标及缅甸国家管理委员会主席敏昂莱此前发言，缅甸军方将在一年之内重新举行大选并将国家权力移交给新的获胜政党。如有需要，缅甸的紧急状态期限可延长两次，缅甸军方可以延长执政一年。如果缅甸军方或未来的执政党与民盟政府的教育改革理念出现差异，当前进入关键期的教育改革进程可能难以如常继续。

此外，缅甸军方接管政权还加剧了新冠肺炎疫情造成的教育障碍。此前，民盟政府为防控疫情关闭了学校，并开始准备在线学习平台。向在线远程教育的转变是一个艰难的过渡。受限于经济条件，缅甸只有一小部分学生可以使用宽带互联网，而大多数人仅依靠手机上网。但一些缅甸家长设法支持他们的孩子进行在线学习，很多缅甸学生通过各类方式使用在线教育平台。但政局动荡期间，缅甸军方曾切断了缅甸互联网连接，网络的持续中断对缅甸师生产生了负面影响，其中的许多人仍在适应在线学习的过程中。

（二）疫情让缅甸教育改革进程按下“暂停键”

缅甸从2016-2017学年开始推行教育改革，实施《国家教育战略计划》（2016-2021）中的九项战略计划的各项措施。在民盟政府的努力下，缅甸的教育改革取得了初步的成效。时任教育部长的苗登基曾于2020年9月表示，缅甸2020年的人力资本指数（HCI）已从2019年的0.47增加至0.48；人类发展指数（HDI）从2015年的0.556增加到2018年的0.584。经对2014年和2019年的人口普查情况进行比较，缅甸适龄儿童的入学率已明显提高，小学阶段辍学率已降至4%以下。技术、职业和培训学校的学习机会和水平都有提高。仰光大学、曼德勒大学等大学在世界的排名也有大幅提高。

但新冠肺炎疫情给缅甸的教育改革进程带来了突如其来和不可预见的挑战。疫情的接连暴发，也减缓了教育改革政策的落实。世界银行曾在2020年的报告中载明，新冠肺炎疫情不仅让缅甸极度困难的学生群体失去上学的机会，还会促使他们成为童工，影响其身心发育。此外，疫情还会对缅甸教育也产生影响，学生辍学率可能会逐步增加(Eleven Media Group, 2020)。新冠肺炎疫情蔓延期间，缅甸众多学校停课停学，严重影响了近1000万名学生的教育，也永久地损害了很多极度困难学生的受教育权利。

为了让缅甸学生们在学校关闭期间能继续学习，民盟政府曾计划推行通过电视、广播和网络的线上教学。缅甸教育部在MRTV、FM Radio为基础教育学生开通了教育频道，每天分两段时间播放8个小时在线教学课程。此外，缅甸数字教育平台(MDEP)也为基础教育学生开通了下载教材和数字教学课程的功能，让学生在家隔离的同时也不耽误学习。但实际上，缅甸高校学生会曾就在线教学一事在Facebook上对缅甸大学生进行了民调。结果显示，54%的学生倾向于在线学习，而46%的学生表示他们不想要在线学习。而主要反对原因是他们没有稳定的互联网接入设备或没有计算机。可以看出，缅甸教育改革事业仍然受到缅甸经济发展水平的制约，而新冠肺炎疫情加重了这一情况。并且，在新冠肺炎疫情的持续影响下，缅甸教育改革进程面临着更多困难和阻碍。

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[14]网易新闻，（2021），缅军政府命令教育公务员返岗，学生走上街头抗议 缅甸仰光大学339名教职工被停职，https://www.163.com/dy/article/G9EFC80E0515M9K0.html，[2021年07月15日]。

文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”