放眼全球，杜特尔特可以说是在众多国家领导人中最具个性的领导人之一。杜特尔特不仅把“以暴制暴”推向神坛，还坚信“强权即公理”。五年来，在杜特尔特的带领下，菲律宾的社会治安得到明显改善，民众的安全感显著提升。与之相随的是，菲律宾的经济领域也呈现出较好的发展势头。然而进入2020年以来，突如其来的新冠肺炎疫情打乱了菲律宾正常的发展节奏。新冠肺炎疫情不仅使菲律宾经济下滑至1946年以来的最差年度表现，也使饥饿与贫困等社会问题日趋严重。

一、调整外交政策 独立外交尽显杜特尔特的“大国平衡”策略

外交政策是一个国家处理国际、对外关系问题，进行外交活动所遵循的基本原则和行动方针。杜特尔特执政后，采取独立自主的外交政策成为其政治外交领域的亮点。杜特尔特执政后的菲律宾不再唯美国马首是瞻，并以务实态度重新调整外交政策。特别是通过积极改善中菲关系，为未来菲律宾的发展营造良好的国际环境。

（一）杜特尔特上任之初的出访顺序体现其独立外交政策

通常情况下，一个国家新任领导人出访他国的顺序会释放出关于其外交策略的相关信息。杜特尔特在上任之初的行程便体现了独立自主的大国平衡外交政策。自2016年9月起，杜特尔特先后访问老挝、印度尼西亚和越南等东盟国家。此举无疑在向“邻居”们传达近邻友好的信号。随后，杜特尔特选择将中国作为其出访的第一个非东盟成员国。2016年10月18日至21日，杜特尔特首次对中国进行国事访问，此次访问成为两国关系史上的重要转折点。访华期间，杜特尔特向中国传达了愿与中国密切合作，恢复中菲友谊的强烈愿望。除了中国，杜特尔特还分别对日本和俄罗斯进行了国事访问。其中，访问日本的主要意图在于进一步深化菲日关系，以便获得日本更多的经济援助；访问俄罗斯的主要意图则是与俄罗斯建立军事合作关系，以推进其军事现代化进程。

自上任以来，杜特尔特始终坚持独立自主的外交政策。其中，中菲关系的改善给菲律宾带来实实在在的利益。截至2020年底，中国已成为菲律宾第一大贸易伙伴、第一大进口来源地和第三大出口目的地。日本是菲律宾最大的官方发展援助国。近年来，日本在向菲律宾提供贷款与技术援助外，还逐步加大对菲律宾的无偿援助力度。早在2018年菲俄两国外交部长在会晤时便表示，两国同意加强军事技术合作。2019年9月3日，俄罗斯驻菲律宾大使馆武官处正式启用。这是40多年来，俄罗斯首次向菲律宾派驻武官，充分显示两国军事合作的持续加强。此外，菲律宾在发展与中国、日本、俄罗斯等大国的友好关系的同时，还历史性地访问了以色列、约旦，访问期间双方在经济、教育、劳工、反恐等领域达成一致。

（二）先后多次暂停终止《访问部队协议》进一步体现其“大国平衡”策略

《访问部队协议》是菲律宾与美国在1998年签署的重要军事协议。自签署至2020年之前，《访问部队协议》似乎在“平淡”中走过了20余年。然而，2020年2月，因美国以“侵犯人权”为由取消了菲律宾参议员、前国家警察局总监罗纳德·德拉罗萨(Bato dela Rosa)的赴美签证，菲律宾政府曾宣布终止与美国签署的《访问部队协议》。但此后菲方提出“基于当前区域情势的变化”，自2020年6月1日起暂停终止该协议6个月。2020年11月11日，菲方宣布再次暂停终止该协议6个月。在新冠肺炎疫情持续蔓延、美国新任政府上台之际，菲律宾总统杜特尔特甚至多次以《访问部队协议》“要挟”美国。2020年12月，杜特尔特公开喊话美国政府，要求美国向菲律宾提供至少2000万剂新冠疫苗，否则将终止《访问部队协议》。《访问部队协议》似乎已成为杜特尔特“牵制”美国的筹码。从先后多次暂停终止《访问部队协议》来看，菲美关系渐生裂痕，但又保持一种“斗而不破”的局面。

整体上看，杜特尔特的外交政策最大的变化是不再单纯对抗性地处理对华关系特别是南海问题，并且与美国拉开距离，反对美国干涉内政，但又不与美国决裂。同时，菲律宾发展与多国的外交关系的平衡外交政策，以实现维护该国自身利益的根本目的。

二、通过“大建特建”计划振兴经济发展 但疫情使经济收缩严重

经济发展在一个国家的运作中发挥着不可替代的作用。2017年4月18日，菲律宾政府正式提出名为“大建特建”的大规模基础设施建设计划。根据该计划，菲律宾政府将在2017年至2022年投资8.4万亿比索的资金，在菲律宾的道路、桥梁、铁路及港口等领域开展大规模的基础设施建设活动。

（一）任期前四年GDP保持增长趋势 第五年GDP严重收缩

国内生产总值（GDP）是一个国家或地区所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果。GDP是国民经济核算的核心指标，也是衡量一个国家或地区经济和发展水平的重要指标（中国国家统计局，2021）。由图1可以看出，杜特尔特执政前四年，尽管GDP增速有所放缓，但经济发展依旧保持良好的发展势头。菲律宾一度成为亚洲表现最好的经济体之一。菲律宾呈现良好的经济发展势头与杜特尔特的“大建特建”计划有着不可分割的联系。然而，新冠肺炎疫情使菲律宾经济陷入二战以来最严重的衰退。根据菲律宾国家统计局的统计数据，菲律宾2020年GDP收缩9.6%。这是菲律宾自1946年以来的最差年度表现，也是1998年以来首次出现经济收缩。

（二）通货膨胀率一度飙升至近十年高位 但终控制在政府目标区间

由于国际油价上涨、比索疲软以及稻米价格上涨等因素的影响，2018年菲律宾年均通货膨胀率保持在较高水平，高达5.2％，特别是9月和10月通货膨胀率飙升至6.7％，接近十年高位。高通货膨胀率导致居民购买力严重缩水。但随着菲律宾政府积极推行农业改革，控制物价上涨，2019年和2020年菲律宾的通货膨胀率分别下降至2.5%和2.6%，下降至菲律宾政府当年设定的目标通货膨胀区间。

（三）财政赤字扩大导致政府债务负担加重

财政赤字通常是指年度财政支出大于财政收入差额。由于经济增速放缓，通货膨胀飙升，进入2019年以来，菲律宾政府采取措施刺激经济发展。这也使菲律宾2019年财政赤字在GDP中的占比达到3.55%，高于预期的3.25%，也高于2018年的3.2%（中国商务部，2020）。进入2020年以来，为应对突如其来的新冠肺炎疫情，菲律宾政府加大财政支出。2020年菲律宾的财政赤字翻番，达到1.36万亿比索，占菲律宾2020年GDP比重的7.5%。尽管菲律宾2020年的财政赤字低于菲律宾发展预算协调委员会设定的1.38万亿比索上限，但财政赤字的扩大不仅会加大菲律宾政府的债务负担，引发财政危机，同时也增加通货膨胀风险。

三、铁腕反恐 社会治安得到明显改善

恐怖主义是影响社会稳定的重要因素。由于宗教、历史及地理等因素的影响，菲律宾长期处于恐怖主义的威胁之中，并逐渐发展成为东南亚“恐怖主义的重灾区”。特别是苏禄群岛、巴拉望岛南部以及棉兰老岛等地区的恐怖主义活动尤为频繁。面对恐怖主义的威胁，杜特尔特自上任时便把反恐作为其施政的重点工作之一。杜特尔特的铁腕反恐取得一定成效，菲律宾的社会治安情况也得到明显改善。

（一）马拉维之战中全力抗战 先后多次延长戒严令再次体现反恐决心

2017年5月23日，极端组织武装人员突袭并占领菲律宾马拉维市。菲律宾政府军立刻作出反击，并开始长达5个月的、罕见的规模化反恐战争。5月23日，正在对俄罗斯进行正式访问的菲律宾总统杜特尔特决定缩短访俄行程，并宣布在菲律宾南部棉兰老岛等地实施为期60天的戒严令。2017年7月22日，由于马拉维战事持续扩大，菲律宾国会决定将该戒严令延长至2017年年底。戒严令的实施不仅有利于菲律宾军方加强对棉兰老岛等地的管控，同时也有利于阻止恐怖主义势力在菲律宾进一步扩散。在经历长达5个月的战乱之后，2017年10月23日，马拉维之战宣告结束。尽管菲律宾军方在马拉维之战中取得“重要成果”，但恐怖分子对棉兰老岛的威胁依旧存在，恐怖主义势力依旧尚未根除。因此菲律宾政府在戒严期满后，又先后于2017年12月和2018年12月宣布将该戒严令再延长一年。

（二）菲律宾南部戒严令的解除及社会治安的改善体现杜特尔特反恐成效

基于菲律宾南部的紧张态势，菲律宾政府先后三次延长戒严令。随着棉兰老岛犯罪率的下降，恐怖主义及极端势力的削弱，以及部分恐怖分子头目被捕等，菲律宾政府决定不再延长菲律宾南部的戒严令。这意味着菲律宾南部超过两年半的军事戒严于2019年12月31日正式结束（新华社，2019）。在促进国际反恐合作方面，杜特尔特凭借其“大国平衡”外交政策，获得了中国、日本、美国等国的多种形式的援助。从马拉维之战奋力抗击到菲律宾政府三次宣布延长戒严令，再到戒严令的彻底结束，我们不难发现，杜特尔特在反恐方面所做出的努力及取得的成效。

此外，近年来，菲律宾的犯罪率有所下降，社会治安情况也大有改善。根据菲律宾国家警察的最新统计数据，与菲律宾前任总统阿基诺三世执政时期相比，现任菲律宾总统执政前五年，菲律宾的犯罪案件数量明显下降。其中，谋杀、凶杀案件数量从阿基诺三世执政时期的458,367宗下降至173,168宗，下降62.9%；偷窃案件数量从阿基诺三世执政时期的655,345宗下降至225,299宗，下降65.5%（菲龙网，2021）。

消除恐怖主义并非易事。对菲律宾来说，受多种因素影响，恐怖主义的消除也面临重重困难。由于恐怖主义势力在菲律宾根深蒂固，不缺乏资金供给链条，军备资源充足而且更具现代化，并与国际恐怖组织保持密切联系。因此有着充足的“后备力量团”。尽管杜特尔特铁腕反恐五年，菲律宾依旧饱受恐怖主义的威胁。但菲律宾南部棉兰老岛等地戒严令的结束，犯罪案件减少和犯罪率下降等一定程度上表明杜特尔特的反恐行动取得成效。

四、“强力扫毒”坚决打击毒品犯罪 但引发“人权”争议

毒品犯罪是影响菲律宾社会稳定的一大毒瘤。上到公务员下到基层百姓，整个菲律宾社会都在被毒品所毒害。毒品问题不仅危害人们的身心健康，还带来贪污腐败、金融犯罪等罪恶活动，严重威胁着社会的稳定与安全。为了打击菲律宾的毒品犯罪，杜特尔特自上任以来，便在全国范围内掀起了一场强力扫毒战。从杜特尔特五年来强力扫毒“成绩单”来看，扫毒行动取得了显著成效，但扫毒过程中错杀未成年人等事件引发菲律宾国内外的担忧，甚至有国际组织对菲律宾扫毒运动中的“法外杀戮”表示强烈谴责。

（一）杜特尔特扫毒行动所采取的措施

1.强力扫毒 绝不心慈手软

杜特尔特对毒品问题深恶痛绝，并下达扫毒“杀无赦”令。杜特尔特曾表示，警方在抓捕毒贩时，若遭遇反抗可直接将其就地处决；即便是社会人士，在发现毒贩时也可以直接将其击毙（新华网，2016）。部分毒品参与者因害怕被处死而选择自首，这种禁毒方式使菲律宾的监狱一度爆满。杜特尔特的这种声势浩大的扫毒行动也取得了一定的成效。

2.上门劝降 打击毒品供应方

杜特尔特采取强硬手段强力扫毒的同时，还采取上门劝降的温和禁毒方式。2018年，菲律宾启动上门劝降行动。劝降行动实施一周以来，菲律宾警员累计进行上门劝降活动2127次，共劝服821名毒品嫌犯（菲律宾商报，2018）。杜特尔特政府的扫毒决心并未因扫毒难度大而退缩，扫毒措施也在与时俱进，不断优化。除强力扫毒和上门劝降软兼施外，杜特尔特还采取措施打击毒品供应方。2019年7月开始，菲律宾政府开始重点针对毒品集团和贩毒者的行动，以便于能够遏制毒品的源头。但菲律宾国家警察发言人表示，街头的禁毒行动也将继续。

（二）杜特尔特扫毒行动的成效及影响

自杜特尔特在菲律宾全国范围内发起大规模扫毒行动以来，在涉毒人数多、涉毒领域广的菲律宾，杜特尔通过高压手段禁毒确实收到了良好的成效。其中，2019年约有4.7万人因使用沙雾被捕，低于2018年同期的约5.7万人（菲律宾商报，2021）。通常情况下，禁毒运毒是大快人心的，并在世界范围内广受支持。然而杜特尔特的扫毒运动却引发颇多争议，就连联合国也对其点名批评。2017年7月30 日，菲律宾警方在搜查一名涉嫌贩毒的市长的住所时，与该市长的保镖发生枪战，导致市长夫妇及其他10人在交火中死亡（北京晨报，2017）。2017年7月，菲律宾警方在一次扫毒行动中击毙了一名跪地求饶的中学生，该事件导致民怨沸腾。国际社会也纷纷呼吁联合国对杜特尔特的禁毒行动展开调查。2018年2月，总部设在荷兰海牙的国际刑事法院宣布对杜特尔特领导的禁毒运动中是否有违反人权行为展开“初步调查”。2019年7月4日，冰岛向联合国人权理事会递交了一份决议草案，该草案将对菲律宾总统杜特尔特扫毒行动中的“法外杀戮行为”展开调查。该草案得到了超过20个国家的支持（观察者网，2019）。2021年6月14日，国际刑事法院称，将“以反人类罪”对菲律宾的禁毒运动展开调查。

杜特尔特的扫毒行动取得了阶段性的胜利，但是未来的扫毒行动还将面临更多、更大的挑战。有关菲律宾在扫毒行动中存在“法外杀戮行为”的质疑声也将继续存在于杜特尔特的扫毒行动中。

四、任期最后一年的执政方向与重点

杜特尔特执政五年带领菲律宾取得了不凡的成就，但执政过程中也因个人执政风格问题饱受抨击。杜特尔特执政过程中暴露的问题及新冠肺炎疫情带来的经济收缩、贫困及失业现象每况愈下等问题成为杜特尔特任期最后一年的执政方向与重点。

（一）稳定国内局势 为2022年大选做准备

国内局势稳定是国家各项工作顺利开展的重要基础。当前正值菲律宾2022年大选筹备工作开始之际，菲律宾国内杜特尔特阵营与“倒杜派”之间的“斗争”愈演愈烈，该国国内形势异常复杂。2019年的菲律宾中期选举中反对派惨败。12个参议院议员席位中杜特尔特阵营占9个，其余3个为独立候选人。对反对派来说，这无疑是一个沉重的打击。因此，菲律宾部分政客在2022年大选前蓄意炒作，造成菲律宾国内形势异常紧张也是意料之中的事情。在此背景下，牛轭礁事件以及杜特尔特称南海仲裁案的结果应该被扔进纸篓等事件给这些政客带来炒作的“契机”。根据菲律宾选举署的消息，菲律宾于2022年5月如期举行总统大选。截至2021年7月初，杜特尔特阵营尚未有人公开表态参与总统竞选。与此同时，“倒杜派”却很活跃。“倒杜派”一方面通过对杜特尔特及其政府施压，迎合菲律宾国内的反华势力，抬高其大选支持率。另一方面企图改变杜特尔特的“疏美”政策，巩固菲美同盟关系。

在菲律宾新一任的领导班子成定局前，菲律宾国内形势或将继续维持复杂状态。因此对杜特尔特来说，稳定菲律宾国内局势，为2022年菲律宾大选提供一个稳定的政治环境，是其任期最后一年的工作重点之一。同时这也是杜特尔特进行其他各项工作的必备前提。

（二）加强新冠肺炎疫情防控工作 推动新冠疫苗接种计划顺利进行

疫情防控仍是世界各国当前工作中不容忽视的一部分。特别是对于菲律宾等新冠肺炎疫情形势依旧十分严峻的国家来说，更要对疫情防控工作保持高度警惕。2020年3月，菲律宾开始出现新冠肺炎确诊病例。截至2021年6月30日，菲律宾新冠肺炎确诊病例累计达到1412559例，成为确诊病例数量仅次于印度尼西亚的东盟国家。较其他东盟国家，菲律宾的新冠疫苗接种进度缓慢，且民众对新冠疫苗的接受意愿偏低。菲律宾民意调查机构“亚洲脉搏”于7月12日公布的最新数据显示，菲律宾政府新冠疫苗接种计划启动3个月以来，民众的新冠疫苗接种意愿较2月的16%上升至6月的43%（GMA News Online,2021）。尽管菲律宾民众的接种意愿有所提高，愿接种新冠疫苗的人数仍不及其总人口的一半。此外，截至2021年7月11日，菲律宾仅完成新冠疫苗注射1,320万剂。其中，完成两剂新冠疫苗接种的人数仅350万人。相对于菲律宾1.09亿人口来说，接种比例堪称九牛一毛。

因此，对杜特尔特来说，在加强新冠肺炎疫情防控的同时，调动民众的新冠疫苗接种意愿，推动菲律宾新冠疫苗接种计划的推行，是其任期最后一年必须高度重视的工作之一。

（三）加快基础设施建设 促进经济复苏

2017年4月，杜特尔特的经济团队宣布推出新的经济发展计划。其中加强基础设施建设成为“杜特尔特经济学”的重头戏。根据该计划，菲律宾通过陆续推出多项基础设施建设工程，同时创造更多的就业机会，提高就业率，降低贫困率，拉动经济增长。自“大建特建”计划推行以来，包括苏比克—克拉克铁路项目、马尼拉地铁项目等基础设施建设项目取得实质性的推进。在“大建特建”项目的推动下，菲律宾的经济发展得到提升，民生状况也有所有效改善。但是根据菲律宾国家经济发展署的最新数据，杜特尔特任期前五年中，已批准92个“大建特建”计划大型基础设施建设项目，总价值3.86万亿比索。截至2021年5月15日，菲律宾投资协调委员会有17个官方发展援助和国家预算资助的总价值为3949.5亿比索的大型项目等待批准，有26个项目正在进行审查（中国驻菲律宾大使馆经济商务处，2021）。

尽管基础设施建设取得了显著的成绩，但仍未完工以及尚未启动的项目仍然有很多。因此，为了继续推行“杜特尔特经济学”，推动更多的基础设施项目建设，争取任内完成更多的旗舰项目，进一步改善民生，解决因新冠肺炎疫情带来的失业与贫困问题，加快基础设施建设也是杜特尔特执政最后一年执政的重点。 

此外，杜特尔特在2020年的国情咨文中还提出了耗资660亿比索的“大种特种”发展农业计划。该计划将在菲律宾全国范围内实施，并通过国家粮食署大米额外采购项目、农业保险扩大项目、原液复原力项目等使农民、渔民及消费者受益。因此，杜特尔特或将在最后一年任期内将“大种特种”计划推向实践。

（四）消除贫困，降低失业率，维护社会稳定

尽管杜特尔特执政前4年，菲律宾的经济发展保持良好的经济增长速度。但即便经济高速增长的4年中，菲律宾农村贫困落后的状态仍未彻底改变。根据菲律宾统计局的统计，截止到2013年第一季度，菲律宾的贫困率为26.3%，2015年为21.6%，2018年为21.0%（菲律宾国家统计局，2021）。然而2020年暴发的新冠肺炎疫情使菲律宾的贫困问题进一步加剧。根据菲律宾国家统计局最新劳动力调查 (LFS) 2021年7月1日公布的最新结果，截至2021年5月，菲律宾的失业人口下降至373万人，失业率下降至7.7%。尽管失业率有所下降，但依旧处于较高的水平。与贫困、失业等问题伴随出现的还有教育的落后、人民福利待遇的缺失、对生活的绝望和冷漠感而引发的犯罪等问题。

执政后极力改善上一届政府留下的民生问题的杜特尔特，为消除贫困采取了一系列的措施，如签署《穷人大宪章》提高菲律宾贫困人口的生活质量；扩大免费教育；提高老年人和退伍军人的养老金；免费为农名提供灌溉以及通过推动“大建特建”项目建设提高就业等措施提高人民收入。经过杜特尔特五年的执政，菲律宾的贫困率已经明显下降。贫困率的下降也一定程度上证明了杜特尔特政府的成就。因此，在贫困率呈现下降趋势但又依旧保持在较高水平的情况下，消除贫困，降低失业率仍是其执政最后一年的执政重点之一。

五、小结

整体上看，杜特尔特在任期的前五年里取得了较为丰硕的成果，但也因个人执政风格问题饱受抨击。此外，新冠肺炎疫情带来经济收缩、毒品与恐怖主义、贫困与失业问题加剧等一系列问题仍未得到解决。而这些方面却是与民众生活息息相关的，因此未来一年杜特尔特政府的任务或许会更加艰巨。围绕未来一年的施政重点，杜特尔特政府要维持较高的民众满意度，不使其前期的执政成果功亏一篑，必须付出更多的努力。笔者认为，在菲律宾国内外大环境稳定的条件下，杜特尔特或将还会延续其“治乱世用重典”的执政风格。经济收缩、毒品与恐怖主义、贫困与失业等问题或将得到一定的改善，但在杜特尔特任期最后一年内无法彻底解决。2022年大选前菲律宾的复杂形势也会一定程度上加大杜特尔特任期最后一年各项工作的难度。

 

参考文献

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[11]中国国家统计局，（2021），2021年第一季度国内生产总值初步核算结果，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210416_1816518.html，[2021年07月11日]。

[12]中国驻菲律宾大使馆经济商务处，（2021），杜特尔特政府过去五年批准92个基础设施项目，还有43个正在筹备中，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202105/20210503065178.shtml，[2021年07月14日]。

 

文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”