缅甸是一个以农业生产为主国家，其工业发展起步较晚，发展水平较低，缺少工业发展所需的关键机械技术及资金。缅甸进入民主转型时期后，大量投资者进军缅甸，先进的机械设备、生产技术及充足的资金流向缅甸纺织服装业，是该行业逐步成为缅甸的支柱产业之一。然而，2020年新冠肺炎疫情暴发及2021年缅甸国内政局突变导致缅甸经济下行，大量纺织服装企业暂停生产或倒闭，剩余的企业仍面临该国国内营商环境恶化、原材料供应链中断、全球订单减少等诸多困难，企业发展前景不佳。缅甸政府虽然出台了一系列措施挽救经济、扶持纺织服装业企业，但疫情及政局动荡的影响难以消除，缅甸纺织服装业的投资前景不明朗，外来投资者需谨慎入市。

一、缅甸纺织服装业的发展历程

缅甸作为“一带一路”倡议的重点合作国家之一，处于21世纪海上丝绸之路孟中印缅经济合作走廊的重要位置，但该国的经济发展情况同该区域的多数国家相比，仍处于较低水平。2011年，缅甸开启民主转型进程，民选政府上台后，缅甸对外经济政策逐步转向开放包容，积极引进外国直接投资，以拉动缅甸工业发展水平，助推缅甸整体经济向好发展。由于缅甸对外开放的时间点较晚，在广大投资者眼中，缅甸是东盟十国中最具有发展潜力的国家之一。在此基础上，缅甸纺织服装业也从中受益匪浅，逐步成为了缅甸出口领域的支柱产业之一。

缅甸拥有超过200多年的纱线、织物和服装制造历史。但在军人政权执政期间，缅甸的经济发展重心集中在农业领域，工业领域长期处于较低的发展水平，基础薄弱，无法单靠自身来获得发展工业所需的资金，缺乏先进技术和机械。1988年，缅甸开始实行市场经济，吸进外资，引入外商在缅甸设厂，主要经营方式以来料加工（CMP）为主。1994年左右，中国香港和韩国企业相继来到缅甸投资纺织服装业。随后，缅甸国内一些有实力的企业也开始投资设厂，从事服装加工出口。缅甸国内纺织服装业因此得到了进一步发展。2003年至2011年，美国、欧盟等国家对缅甸实施严厉的经济制裁，订单数量大幅削减，向美国及欧盟出口成衣停顿，进而导致缅甸服装行业长期不景气。缅甸民选政府上台后，在一系列新出台的利好政策及西方国家对缅甸解禁制裁的双重作用下，缅甸对美国、欧盟的成衣出口量大幅回增，纺织服装业发展势头明显，贸易规模也急速增长。 

缅甸服装出口额在1999年-2003年和1999年-2003年两个时期内的并没有发生较大变化，并且服装出口占总出口比值在2003年后急剧下降。结合这两点可以明显看出，缅甸服装出口领域在前期的发展态势较好，占总出口比值较高，是缅甸主要的出口领域之一。但2003年7月28日，时任美国总统布什发布第13310号行政命令，进一步对缅甸采取严厉的经济制裁措施，禁止进口缅甸产品，禁止向缅甸输出金融服务和涉及某些被监控的缅甸人利益的财产交易（中国经济网，2009）。欧盟随后也收紧了对缅甸的经济制裁。受到外部因素的影响，缅甸纺织服装业出现曲折，发展速度骤然下降。2011年第一届民选政府登盛政府上台后，于2012年缅甸颁布《外国投资法》并制定成衣行业的投资细则，鼓励外资服装业发展。美国和欧盟方面也逐步解开对缅甸的经济制裁，同时给予缅甸的贸易普惠制(GSP)待遇。欧美市场的大门向缅甸敞开，各类欧美服装品牌的订单如雪花般飘向缅甸。越来越多的外国企业在缅甸投资设厂，缅甸纺织服装业也随着出现急速发展，2012年至2019年，该行业的年均涨幅超过20%。2015-2016年财年缅甸成衣制造的出口额仅为8.5亿美元，而在2019-2020财年，该项出口额大幅增长至46亿美元。该行业在缅甸出口部门的比重越来越大，接近30%。短短几年内，缅甸纺织服装业再度成为缅甸出口领域的经济支柱之一，为缅甸带来大量就业岗位，提高国民收入，并为该国工业化发展添砖加瓦。

二、新形势下缅甸纺织服装业现状

（一）疫情前的缅甸纺织服装业状况

随着缅甸纺织服装业产量和出口比重上升，该行业逐步成为缅甸制造业中最活跃的产业之一。缅甸纺织服装业吸引着全球投资者的目光，为缅甸国民创造大量就业岗位，成为缅甸国民经济收入及国民生产总值的重要组成部分。据缅甸服装业协会统计数据，截至2020年8月，缅甸共有纺织服装厂606家。缅甸从事纺织服装、皮革及相关产业的工人约94万人，约占全国总劳动人口的3%，其中约60万人集中在服装制造领域（国际劳工组织，2021）。上述工人中有80％在外资工厂工作，15％在缅甸国有工厂工作，5％在合资企业中工作。此外，在606家工厂中，有28个工厂的用工人数在2000人以上。用工人数在1000-2000人的工厂占工厂数的21%；用工人数在500-1000人的工厂占总工厂数的32%；用工人数在500人以下的工厂占总工厂数的42%。缅甸服装业协会吴敏梭曾表示，缅甸成衣制造业发展快速，成衣出口额也逐年稳步增加，预计到2024年，该行业出口额将达100亿美元（中华人民共和国商务部，2019）。

（二）疫情及军方接管政权后的缅甸纺织服装业

一个行业发展壮大的过程往往不是一帆风顺，缅甸纺织服装业亦是如此。2019年末，新冠肺炎疫情开始出现并快速在全球范围内蔓延肆虐。缅甸国内在2020年3月出现首例新冠肺炎确诊病例，缅甸民盟政府为应对新冠肺炎疫情而采取了一系列严防严控措施。虽然当局有力地控制了疫情蔓延，但缅甸纺织服装业却因此受到冲击。随后于2020年8月的暴发第二波新冠肺炎疫情令纺织服装业的“重振之路”变得艰难。进入2021年，缅甸国内政治局势发生强烈震荡，缅甸军方因质疑2020年全国大选存在舞弊而强势接管国家政权，并在镇压抗议示威活动时采取武力手段，导致数百名示威者死亡。缅甸军方的行为引起了西方大国的不满，美国、英国及欧盟等国家及国际组织对缅甸实行制裁，大量外资在国际施压下撤出缅甸市场，缅甸国家经济发展状况急转直下。与此同时，来势汹汹的疫情令本就陷入困顿的缅甸经济“雪上加霜”。在新冠肺炎疫情接二连三地冲击及国家政治局势动荡叠加影响的新形势下，缅甸纺织服装业艰难发展，前景曲折。

在贸易数据方面，缅甸商务部统计数据，截至2021年6月30日，在2020-2021财年期间，缅甸以服装来料加工（CMP）模式生产的成衣出口额达到25亿美元低点。CMP即为从国外进口原料，并在缅甸国内加工缝制。由于欧洲市场需求下降，缅甸成衣出口在过去2020-2021财年前9个月内（2020年10月至6月）同比下降20%以上，较2019-2020财年同期30多亿美元大幅衰退（纺织网，2021）。

在工厂运营方面，新冠肺炎疫情暴发期间，缅甸国内的部分服装厂因缺乏原材料而不得已中断生产活动，甚至关闭工厂。而缅甸军方接管政权后，缅甸国内有近150家服装厂在2021年2月至7月暂时或者永久性关闭，导致20万左右工人失业。一名缅甸的业内人士称，已加入缅甸服装业协会的工厂中有131家关闭，再算上未加入协会的工厂，合计有150家左右。其中，被放火烧毁制衣工厂有28家，暂时关停运营的工厂有53家，完全关闭的工厂有50家左右。另外还有一些没有加入服装业协会的工厂关闭（缅甸中文网，2021）。此外，由于缅甸国内的成衣主要销往欧洲。自疫情暴发后，缅甸服装厂的订单数量大幅下滑，让大量工厂陷入了困境。

在工人就业方面，缅甸人力资源专家Ye Naing Win透露，缅甸军方接管政权后的政局动荡及经济不稳定令近20万制衣工人失业。在此之前，缅甸已有近20万纺织服装业的工人因受新冠肺炎疫情影响而失业。军方接管政权后，如H&M、NXET、C&A等部分知名服装品牌在2021年3月初中止了在缅业务（Myanmar Now，2021），再度令近乎20万名工人陷入失业状态。国际劳工组织公布的报告显示，缅甸政治危机“加剧了新冠肺炎疫情的影响”，并“严重破坏了经济稳定，阻碍了预期中的经济复苏”。缅甸2021年上半年的就业趋势表明，“就业和工作时间都有相当大的减少”，预计女性受到的影响要大于男性。根据整体而言，缅甸所有经济领域都受到了影响，其中建筑业、服装业、旅游和酒店业遭遇的打击最为严重，这几个领域2021年上半年的就业人数分别下降了35%、31%和25%。

三、缅甸纺织服装业发展面临的困境与挑战

在遭遇新冠肺炎疫情及国内政治局势动荡后，缅甸服装出口额萎缩、工厂关停、大批工人失业，纺织服装业发展举步维艰，面临巨大的挑战。

（一）国内营商环境恶化

纵观当前的缅甸经济形势，可以发现影响缅甸纺织服装发展的一个至关重要的因素是缅甸国内营商环境。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的经营企业，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。虽然缅甸在劳动力资源、地理位置等方面展现出极强的优势，但缅甸国内营商环境也对企业生产经营产生重要影响。

外资流入减少。2020年至2021年10月期间，缅甸的经济环境在短短不到两年时间内发生较大变化，政治局势和社会秩序不稳定。当营商环境恶化时，外国投资者对在缅投资的信心大大降低，流入缅甸国内的外资减少。如图2所示，缅甸在2020-2021财年共引进外资37.9亿美元，比2019-2020财年的56.89亿减少19.01亿美元，降幅明显。

在缅外资企业撤离缅甸市场。除了进入缅甸的外资减少，缅甸国内的部分外资企业突然结束在缅业务并完全撤出缅甸市场。2021年7月8日，挪威电信公司(Telenor)缅甸分公司宣布，该公司已与黎巴嫩投资公司M1集团签署收购协议，将缅甸业务的全部股份以1.05亿美元的价格出售，正式退出缅甸市场。而Telenor在缅甸的业务估值近6亿美元。Telenor的“降价抛售”行为令各界人士猜测不断，同时向外界释放出一个明显信号，即缅甸市场经营前景不佳。此外，著名日本啤酒企业日本麒麟公司（Kirin）、德国著名批发零售超市巨头麦德龙Metro与缅甸企业佑玛战略集团（Yoma Strategic）合资成立的METRO Wholesale Myanmar公司也先后宣布结束在缅业务，退出缅甸市场。外资的“集体离场”加剧了外界对缅甸经济状况及营商环境的担忧。

政权交替期间，大量纺织服装企业无辜受到波及。在缅甸军方接管政权初期，缅甸部分抗议示威者受到极少数别有用心的人恶意蛊惑，把心中的愤怒转移到中资企业。3月14日，缅甸仰光莱达雅工业区多家中资工厂遭不法分子打砸抢烧。涉及的企业为中资企业或中缅合资企业，以服装加工厂、服装辅料厂和配套设备厂为主。除了中资企业遭到打砸抢烧外，部分日本的服装厂也遇到了相同的遭遇。此次打砸事件共造成三十余家中资工厂受损严重，另致两名中国员工受伤。据不完全统计，此次事件造成中资企业财产损失累计达2.4亿人民币。在此事发生后，部分损失严重的中资企业不得不撤出缅甸市场。

综合以上可以发现，缅甸政治局势令该国的营商环境明显恶化，缅甸的外资吸纳能力减弱，在缅甸的中资企业及其他国家的企业主动或被迫撤出缅甸市场，当地企业的生存面临严峻挑战。在这一环境下，缅甸纺织服装业的现状及发展前景令人担忧。

（二）原材料供应链中断

由于缅甸纺织服装业起步较晚，产业链发展不均衡，服装业增长迅速，但纺织上游产业发展较慢，缺少大型的纺织厂和印染厂，纱线和面料等原材料主要依靠进口。该国的纺织服装厂大多采用服装来料加工（CMP）的经营模式。2018年缅甸纺织品服装进口额为18.2亿美元，化纤面料及棉纺织产品是缅甸最主要进口产品，约占72.1%。主要进口来源国是中国，占缅甸纺织品服装进口额的80%，泰国和韩国位列中国之后，分别占缅甸进口总额的4.3%和3.7%。

新冠肺炎疫情暴发初期，中国上下积极投入到抗疫斗争工作中，大量工厂停工停产，服装原料供应链暂停运作。再加上中缅边境收紧联防联控措施，缅方入境隔离措施导致中方司机进出缅甸运输货物受限，缅甸农产品输华以及在缅劳动密集型产业、加工业所需原材料、工程项目所需建筑材料等运输不畅，缅甸国内的大量服装厂一度出现原材料“断供”问题，企业生产面临困境。虽然在中方的倾力协助下，纺织原材料供应得到一定程度的恢复，但疫情长期持续使物流运输成本上涨以及缅甸国内局势紧张导致缅币持续贬值，多项制约因素叠加，导致纺织原材料进口成本升高、进口困难。

（三）全球需求量减少

缅甸纺织服装业以服装出口为主要导向，出口市场为日本、欧盟、韩国、中国和美国为主。自疫情暴发后，许多成衣进口国经济下滑，缅甸制衣厂的大批订单被取消，同时还面临应收款项延期或坏账等问题。再加上缅甸军方接管政权后，政治局势不明朗，很多客户不敢贸然在缅甸下订单，订单涌入的现象并不明显。另外，第三波疫情在缅甸肆虐期间，如Bestseller等知名服装品牌也停止向缅甸服装厂发送新的订单。

根据央视新闻收到的一份针对96家中资纺织企业的调查问卷，有45.83%的企业表示客户已经将下一季度订单转移到其他国家市场，32.29%的企业表示半年内客户不再下单；面对订单不足的问题，73.96%的企业选择短期停工，16.67%的企业选择关闭工厂，放弃缅甸市场。而《日本经济新闻》针对372家日本、欧美和本地企业的调查显示了类似的结果，有13%的企业关闭工厂，15%的企业逐步撤资。一位中国纺织从业者分析表示，纺织服装业面临的最大的问题是订单的问题，欧美客户因为政治局势对缅甸市场的未来丧失了信心，企业没有订单只能关停，工人失业，形成恶性循环。只有政局稳定后，企业才能正常发展（国际在线，2021）。

（四）企业运转困难

缅甸进入“军管”状态后，多地在2021年2月至4月期间频频发生抗议示威活动。大量缅甸电力部门、交通部门、卫生部门、教育部门等多个政府部门的工作人员、银行职员及工厂工人也宣布进行罢工，参与到抗议示威活动之中。大规模的罢工及示威活动令银行、医院以及部分政府部门的难以正常运转。其中，2021年2月19日，在缅甸军方所属妙瓦底银行仰光支行宣布停业后，缅甸最大经济中心——仰光的所有私营银行全部处于关闭状态（央视新闻，2021）。大额转账业务、处理关税和海外汇款等业务暂停。银行系统及其他重要部门难以正常开展工作，缅甸各个领域的经济活动受到严重影响。由于银行暂停服务以及购买原材料时无法通过手机银行和Kpay等支付方式，再加上政局动荡、疫情持续的影响，缅甸服装厂的国际订单量锐减，生产经营陷入困难，部分企业只能选择关闭工厂，止损离场。

四、缅甸政府的应对措施

在新冠肺炎疫情持续冲击以及政治局势复杂的新形势下，缅甸纺织服装业受到重创。而这项产业在缅甸经济发展中占据重要位置，为缅甸创造了数十万个就业岗位，为缅甸经济增长作出重要贡献。为了帮助纺织服装业应对新形势下的各类挑战，缅甸当局在融资贷款、进出口方面出台了相应的扶持政策。

（一）资金扶持

2020年初，缅甸仰光地区开始出现制衣厂因疫情影响而倒闭的情况，并造成逾万名纺织工人下岗失业。随着第二波、第三波疫情在缅甸境内蔓延，缅甸许服装工厂经历了多次停工复产的循环。纺织行业作为劳动密集型产业，受疫情影响尤为严重。在多次停工期间，缅甸纺织服装业资金链承压，甚至出现断裂情况。为解决上述问题，缅甸民盟政府开始出台相应资金扶持政策。缅甸当局以延长免税时间、放宽企业贷款条件，提供专项低息贷款等形式帮助受影响而无法维继的企业。2020年10月，时任缅甸投资与对外经济关系部部长当吞表示，民盟政府通过经济救助计划向受影响的企业投入了4万亿缅币，占GDP的3.4%。上述计划以提供低息贷款为主，贷款利息为1%，优先向服装加工制造等行业提供支持。缅甸军方接管国家政权后，延续了民盟政府实施的各项经济措施。同时，缅甸国家管理委员连续两次延长新冠肺炎疫情贷款的还款期，每次延长半年。缅甸当局延长还款期限让更多包括纺织服装厂在内的中小企业得到了更多喘息的机会。

（二）政策支持

除了优先向纺织服装业的企业提供低息贷款外，2020年3月11日，缅甸商务部针对大部分外商投资制衣厂原料不足等情况，宣布采取优先进口制衣厂原材料的措施，并减少其进口流程手续。同年4月20日，缅甸放宽分海关限制，减少贸易限制和简化办理流程。2020年7月8日，缅甸商务部公布进口国家必需商品或他类需提供相关许可证的商品的进口申请新规定。此次出台新规放宽了2015年缅甸海关对货物进出口相关程序和规定中的部分条例。缅甸商务部助理常务秘书钦貌伦表示，如进口类似CMP成衣业所需原材料等产品，不必提前办理进口许可证就可以让货物进港，进口随后按时办理相关进口手续报关即可。

2020年4月27日，缅甸民盟政府发布《新冠肺炎疫情下经济救援计划》（CERP），其中涉及到企业税收优惠措施，免除了2019-2020财年企业出口商品2%的预付税、减免其他税收等，同时延期征收企业所得税和营业税，帮助缅甸服装制衣厂维持正常运营。同时，缅甸当局起草实施了一项2020-2025年国家出口战略，以增加出口，降低国家贸易逆差。该项国家出口战略的优先出口领域为农产品生产加工、纺织服装业、工业和电子、水产业、林产品、数字产品、服务、物流服务、质量管理、贸易信息服务和创新创业等。缅甸军方接管政权后没有对民盟政府出台涉及纺织服装业的经济措施做出较大调整。此外，除了在政策上给予纺织服装企业提供支持外，缅甸军方还对在2021年3月遭到打砸抢烧的纺织服装企业提供额外的优惠政策。缅甸投资委员会2021年9月8日发布的文件显示，曾在3月份遭到打砸抢烧的缅甸仰光工厂在恢复重建期间，工厂生产及经营所需的物品材料将可享受税收优惠政策。工厂完成重建后，还享受所得税优惠政策。

五、缅甸纺织服装业投资展望

缅甸地处“一带一路”上的重要节点，自然资源丰富，农牧渔深加工产业投资合作空间广阔。同时，缅甸在电力、基建、房地产、通讯、物流、纺织、机械等领域也有着广阔的市场前景。随着中国和东南亚区域经济的发展，缅甸已经成为东南亚的劳动力成本洼地，是纺织服装业等劳工密集型产业向外转移的极佳目的地之一。但是受新冠肺炎疫情和政局动荡影响，缅甸纺织服装行业不少工厂已暂时或者永久性关闭，占整体比例的15%左右。但随着缅甸政治局势渐趋稳定，经济形势好转，缅甸纺织服装领域在未来仍然存在较大的发展机遇。然而，风险与机遇往往并存。缅甸纺织服装行业投资前景良好，但是与之相对应的投资风险同样需要重视。

计划在缅甸投资设厂的纺织服装类企业需要在投资之初就要做好退出机制的设计，避免日后纠纷。尤其是在新冠肺炎疫情和政局不稳定的特殊时期，投资者还需关注缅甸政治力量的博弈及相关主体公布的政策、法规并作出合理预测；同时还需要考量缅甸的新冠肺炎疫情管控措施对项目推进的影响，如项目审批放缓、项目受到疫情影响无法按约开工等。此外，劳资关系问题同样需要高度重视。纺织服装类企业为劳工密集型产业，纺织服装业的投资者进军缅甸国内时，往往会在当地雇佣大量缅甸籍工人，利用当地相对廉价的劳动力和政府优惠政策来降低生产成本，通过优势互补，扩大投资者盈利空间，实现多方合作共赢。但缅甸国内的劳动保护条例严苛，劳资矛盾频频发生。投资者需谨慎处理此类问题，以免引起不必要的纠纷。

总体而言，缅甸未来的政治局势尚不明朗，缅甸与西方大国之间的关系处于敏感期且未来走向难以预测。缅甸纺织服装业出口市场极易受到国际政治变化影响而发生变化。除了需要应对政治及国际关系方面带来的经营风险外，投资者还需要处理在缅甸投资设厂带来的劳资纠纷、原材料供应链承压能力不足等问题。

参考文献

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[8]中国经济网，（2009），美国历次对缅甸经济制裁简介，http://intl.ce.cn/zj/20090

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[9]中华人民共和国驻曼德勒总领事馆经贸之窗，（2019），未来五年缅甸成衣出口额将达100亿美元，http://mandalay.mofcom.gov.cn/article/jmxw/20190 7/20190702882918.shtml，[2021年10月12日]。

撰稿人：缅甸舆情助理张媚

文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”