历经十年的磋商和酝酿，欧州议会和欧盟理事会在去年正式通过了国际采购工具法案（International Procurement Instrument，简称IPI法案），该法案已经正式生效，有效期5年。可以预期，IPI法案将对非GPA（世界贸易组织框架下的《政府间采购协议》，Government procurement Agreement）成员国的企业参与欧盟国家政府采购项目造成很大的限制，尤其对中国等新兴经济体国家具有较强的针对性，这将对在欧盟开展经营的中国企业，特别是中国工程类企业产生重大的负面影响。本文通过梳理法案的立法背景和研究其部分关键条款，以及提出中国企业的应对建议。

一、IPI立法过程中的中国因素

中国问题一直是欧盟起草IPI法案过程中的一个重要考量因素，这在法案的三个主要立法阶段都有所体现。

在2012年，欧洲议会发布的《关于欧盟和中国不平衡的贸易的决议》中表达了它的关注，“外国企业在获得中国公共采购方面面临困难的事实，例如被排除在重大政府采购项目之外（如中国的三峽大坝、鸟巢和其他 2008年奥运场馆等），这与进入欧洲公共采购得到保障的事实形成鲜明对比。”并“呼吁欧盟委员会迅速制定.....一份欧洲文件，以确保在公共采购市场开放方面的对等性。” 

 在2016年，欧盟对于中国的态度更加明显。认为，“中国的公共采购市场是巨大的，但在很大程度上没有被欧盟公司所开发，因为进入这个市场的机会受到法律和政策的限制，有利于国内货物和服务而不是外国货物和服务。虽然中国的公共采购政策不符合世贸组织的《一般采购协议》，但只要中国不是《一般采购协定》的签署国，欧盟就不能在世贸组织法律框架内对其提出质疑和调整。” 因此，欧盟迫切需要采取单方途径来提出和解决与中国在公共采购方面的不对等问题。

在2019年，在欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表(HR/VP)向欧洲理事会会会议提交的《欧盟与中国关系战略展望》中，提到“中国公司在克罗地亚建造一座桥梁（3.45亿欧元） 和在波兰建造水项目（5300万欧元）”，但“欧盟公司在获得中国以及其他外国市场的采购机会方面经常遇到困难。特别是在欧盟公司具有高度竞争力的行业（例如：运输设备、电信、发电、医疗设备和建筑服务）。而且，这种保护主义趋势正在上升。”进而，在其中提出的塑造双边战略关系10项具体行动中明确提出，“促进互惠并开放在中国的采购机会，欧洲议会和理事会应在2019年底前通过《欧盟国际采购工具法案》。”

在国际贸易层面，欧盟一直试图在世界贸易组织(WTO)2014年修订的 《政府采购协定》的范围内，以多边方式实现这一目标，签署方包括包括加拿大、欧盟、日本、英国和美国等国家。并以双边方式，通过签署自由贸易协定，如欧盟-日本经济伙伴关系协定（EPA) 的政府采购章节。然而，结果是好坏参半，因为许多新兴经济体仍然没有加入《政府采购协定》或以双边方式向欧盟开放其公共采购市场，例如，巴西、中国、印度和俄罗斯等主要新兴经济体。而且，中国与欧盟之间持续多年的贸易顺差问题更为突出。特别是从2016年以来，中国一直居于欧盟前五大逆差来源地的首位，且顺差额逐年增长。这导致双方多年来在反倾销、技术性贸易壁垒、保障措施和知识产权等领域的贸易摩擦持续不断，欧盟也不断强调中国必须采取应对措施来改变贸易一直失衡的局面，贸易失衡已经是影响双方关系的一个重要因素。同时，由于多方面的因素，中国加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判进展缓慢，导致中国的公共采购市场并没有对欧盟企业开放，欧盟由此一直将中国视为在公共采购领域采取歧视性措施的典型对象之一。所以，这些因素都促使欧盟将中国问题作为制定该法案的一个重要因素，意图推动甚至是迫使贸易伙伴国家参与GPA谈判，加速开放公共采购市场。从这个意义上看，IPI法案有可能成为中欧贸易摩擦的一个新的领域。

二、IPI法案的重要条款解读

IPI法案包括序言和三章十五条。第一章是一般性规定，包括法案针对的主题事项、适用的公共采购范围和法案涉及的重要法律定义、原产地规则等；第二章为该法案的关键条款，详细规定了对第三国的调查和协商程序、IPI调整措施以及订约主体豁免和例外情况等内容；第三章为其他实施程序、报告和审查制度等条款。现就其中的重要条款分析如下；

（一）事项与定义

1、主题事项和适用范围

根据法案第一条规定，其针对的主题事项（Subject matter and scope of application）是第三国对欧盟运营商、货 ....

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