泰国的贫困问题及减贫措施

发布时间:2021-03-29

关键字: 贫困减贫泰国

消除贫困是人类发展的共同目标。近30年来,泰国在减贫工作上取得了不俗的成就,并消除了绝对贫困。然而,泰国的经济和社会发展仍受到贫困问题的制约,减贫依然是泰国政府重要的工作目标。本文通过对泰国现阶段的贫困问题及其特征进行阐述,介绍泰国重要的减贫政策和措施,并就减贫工作的不足提出相关改进建议。                                                                             


2021年2月25日,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告,在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻,中国脱贫攻坚战取得了全面胜利(中共中央党校,2021)。中国提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标,创造了人类减贫史上的奇迹。中国的脱贫进程一直受到泰国政界、学界人士的关注,他们希望中泰在减贫事业上开展更深入的合作。泰国前副总理、泰中文化促进委员会主席披尼· 扎禄颂巴表示,中国发展成果惠及各方,中国扶贫经验值得借鉴(人民网,2021)。泰国国家研究院泰中战略研究中心主任苏拉西·塔纳唐表示,中国的脱贫经验值得包括泰国在内的广大发展中国家学习借鉴(中国新闻网,2021)。


贫困是人类社会的顽疾,消除贫困是人类发展的共同目标。自20世纪80年代以来,泰国历届政府都将减贫作为重要的工作目标,先后出台了一系列的减贫政策和措施,并取得了一定的成效。目前,国内对泰国减贫的具体措施的研究较少。多数研究是从区域减贫合作的角度出发,对东盟的减贫政策或大湄公河次区域的减贫合作进行分析,缺乏对泰国的具体减贫实践的深入探讨;亦有部分研究针对泰国的贫困问题和消除贫困的措施展开论述,但材料较为久远,鲜有研究提及近10年来泰国的减贫措施。鉴于此,本文将对泰国现阶段的贫困问题进行概述,对泰国的减贫政策和措施进行整理和分析,指出泰国在减贫工作中存在的不足,并尝试提出一些政策建议。


二、泰国的贫困现状及特征


近年来,随着泰国经济体制的逐步建立和完善,国民经济呈现较快增长趋势,居民收入水平稳步提高,生活质量有所改善。但与此同时,泰国各区域发展不平衡、贫富差距持续扩大,导致部分地区仍存在贫困问题,限制了泰国经济社会的发展。


(一) 泰国的贫困问题的现状


过去30年来,泰国社会和经济发展取得了巨大的成就。泰国成功地从低收入国家迈入了中等偏上收入国家的行列。按照国际贫困线以每人每天生活支出不低于1.9美元计算,目前泰国已经消除了绝对贫困。但以目前泰国国内规定的以每人每月生活支出不低于2,763泰铢为贫困线计算,尚有部分人口处于贫困状态。


以泰国的国家贫困线(泰国政府划分贫困线的标准为:在一定的社会发展条件下,泰国人维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低支出,包括食物性支出和非食物性支出)为划分标准,1988年-2019年 期间,泰国的贫困人口从3,410万人降至430万人;贫困率从65.2%降至6.24%;贫困家庭从802.1万户降至130.5万户;贫困家庭比例从61.41%降至5.04%。根据贫困程度划分,根据最新数据(2019年数据),泰国有128万人处于非常贫困状态;305万人处于一般贫困状态;25.4万人轻微贫困状态(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563)。尽管泰国在脱贫方面取得了一定的成效,但仍未彻底解决贫困问题。


近几年来,泰国的经济增长率要低于东亚和太平洋地区的其他国家,家庭收入和消费增长停滞不前。泰国的贫困率在2016年和2018年有所上升。另外,还有部分群体处于接近贫困状态。2019年,泰国有540万人处于接近贫困状态。这部分群体一旦生病、失业或遭遇意外事故,则容易变为贫困群体。根据世界银行的预计,受新冠肺炎疫情影响,失业人口增多,2020年泰国的贫困人口可能会增加150万人(กรุงเทพธุรกิจ, 2564)。上述情况表明,尽管泰国贫困问题有所改善,但容易受到严峻的经济形势以及外部环境变化的影响,部分人口仍存在返贫风险。减贫是泰国政府的一项长期事业。

 

(二)泰国现阶段贫困的主要特征


1.贫困人口主要分布在南部和东北部


泰国一般将地理区位划分为4个区域,即北部、中部、东北部和南部,按行政区域划分则除了曼谷地区其他地区都称为外府。目前泰国南部、东北部的贫困率偏高,而包括曼谷在内的中部地区贫困率较低。这是由于泰南3府(北大年、陶公、也拉)受分离主义影响,时有骚乱事件发生,经济发展受到制约。而东北地区以农业为主,但近年来湄公河流域的干旱问题加剧,农业产量受到影响,导致农民的收入不稳定。 


2.市区贫困率低于非市区贫困率


目前,泰国市区贫困率为4.69%,非市区贫困率为8.07%(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563)。这是由于非市区居民多从事农业行业,或是非体制内的劳工,收入情况受外部环境变化影响大,抗风险能力弱,导致非市区贫困率高于市区贫困率。


3.人口数量多的家庭贫困问题较为严重


根据泰国国家经济与社会发展委员会的调查发现,人口数量多和抚养比 大的家庭贫困问题较为严重。2019年,泰国贫困家庭的抚养比为98.6%,相当于1个劳动力要负担1个非劳动力人口,劳动力的抚养负担重,而非贫困家庭的则是2个劳动力负担1个非劳动力人口(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563),抚养负担较轻。


4.多数贫困人口受教育程度低


泰国实行9年义务教育制度,即小学6年加上初中3年。过去30年以来,泰国的教育水平在持续发展,但是贫困家庭的孩子受教育程度偏低,导致其可选择的工作机会少。据泰国国家经济与社会发展委员会2019年的调查数据,79.18%的贫困人口只接受了小学以下的初级教育。


三、泰国的减贫的宏观政策和微观执行


泰国政府将减贫作为的重要工作任务。近30年来,泰国政府先后制定和实施了覆盖多个领域的减贫政策和计划,以改善贫困人口和弱势群体的居住条件,并为其提供社会福利保障。近几年来,泰国政府更是借鉴了中国“精准脱贫”的经验,整合各方资源,深化减贫合作,有效推动当地的贫困治理。


(一)泰国减贫的宏观政策


1.解决农村地区贫困问题的政策规划


 改变农村落后面貌,促进农村社会经济发展是泰国政府减贫的重要方针。在泰国实施第一、二个国家经济与社会发展计划期间,政府的农村开发计划主要集中在解决与农村人口有关的一些最基本的公共服务设施问题上。但农村经济发展不平衡和贫困化依然严重。为了解决这一问题,在第五个国家经济与社会发展计划时,泰国政府推出“农村发展计划”,旨在帮助贫困地区改善生产条件提高农业生产率,为发展农村工业、商业和服务业提供生产性资金和农业投入,为农村贫民创造更多的就业机会(王春华,2007)。为此,泰国政府划定了两类农村开发地区:一类是能够实现自我发展的贫困地区,政府对这些地区的开发将采用各部、司、局的常规发展政策;另一类是需要政府将给予特殊的开发扶贫政策的贫困地区(陈宏瑛,1994)。此后的多个国家经济与社会发展计划都是“农村发展计划”的延续,包括农村开发政策、农村基金项目、增强草根经济计划等。


2.缩小贫富差距的政策方针


贫富差距一直是制约泰国经济社会发展顽疾。泰国的贫富差距具体表现在地区发展不平衡、城乡居民收入差距大和阶级分化上。2019年泰国的基尼系数 为0.430,是近30年来该指数最低的一年,但与其他国家相比,泰国的基尼系数仍处于高位(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563)。为缩小贫富差距,有效落实扶贫工作,泰国国家经济与社会发展委员会提出了扶贫工作的6大政策方针:(1)建立国家扶贫档案信息系统,确保系统信息的完整性、时效性和准确性;(2)针对贫困群体的不同特征,制定更具针对性且更切合实际的国家福利和援助措施;(3)将繁荣带到更广阔的地区,解决地区经济发展不平衡的问题;(4)使教育资源和公共卫生服务得到平等分配;(5)扩大税基,调整税收结构,使之成为收入分配和缩小贫富差距的长效机制;(6)对扶贫和缩小贫富差距工作进行系统性的监测和评估(泰国中华网,2020)。


3. 实施全方位的扶贫战略


近年来,泰国调整了扶贫战略,从局部减贫转向全面扶贫。根据泰国内政部的脱贫指南,泰国各地一般将脱贫过程细分为4个步骤:首先找到目标人群,然后根据贫困户的长处和发展机会建立发展目标;接着寻找资金帮助,实施脱贫管理运营,并在整个过程中持续关心接触贫困户,及时调整方向,寻找最合适的脱贫方法;后期持续跟踪脱贫成果。(人民网,2020)另外,在扶助计划的实施上,泰国政府按照不同区域发展状况实施不同的扶贫方略。具体实施分为4个等级,第一级别是29个经济发展水平较好的府,政府在日常生活支出上予以帮助;第二级别是经济发展水平一般的8个府,政府侧重提供专业培训和增加就业机会;第三级别是7个经济不太发达的府,政府需要改善当地群众是生活现状、提高生活质量;第四级别是20个较为贫困的府,政府则需要从多方面进行综合治理,改善贫苦民众的生活现状(泰联网,2019)。


(二)泰国减贫的微观执行


1.增加农村收入的发展项目


受到地理限制和私有制等因素影响,长期以来泰国农民依靠仅有的小块土地生存,抗风险能力较差,而且很多农村地区自然条件艰苦,与外界沟通不畅,贫困问题异常严峻。针对这种情况,泰国九世王普密蓬·阿杜德于1997年提出了“适足经济”理念,该理念基于三个核心原则,即适度、合理和免疫力,强调“让受助者自立,才是持久的帮助”的可持续发展方式。在“适足经济”理念的引导下,泰国王室和政府开展了大量农村发展项目,相继实施了包括“皇家项目”“皇家开发项目”等在内的4,000多个发展项目旨在消除贫困,提倡可持续农业生产。其中最具代表性的是在1988年启动的清莱黎敦山开发项目。


黎敦山位于泰国北部的泰缅边境,地处偏远。在20世纪80年代,黎敦山还是金三角地区制贩毒品最猖獗的地区之一,6个少数民族的1.1万人口生活在这片地区,许多村民甚至连国籍都没有。当时,由于基础设施缺乏、农业水平落后,村民大面积增加罂粟种植,走上生产鸦片和毒品交易之路。贫穷、无知、毒瘾,严重的经济、社会和环境问题,让黎敦山的发展陷入恶性循环。1988年,政府开始在黎敦山开展皇家项目,整个发展项目整体规划长达30年,分为三个落实阶段:第一阶段为发展基础设施,改善医疗,提供教育培训,禁止毁林开荒种植罂粟;第二阶段为恢复生态系统,发展替代种植,推广种植咖啡等经济作物,培训手工艺生产,谋求发展旅游产业;第三阶段为实现当地村民的自我管理、推进村民自治(新华网,2015)。据统计,2015年黎敦山居民年平均收入从过去的3,772泰铢涨到了89,144泰铢。当地居民受教育程度也大幅提升,中学毕业人数从1993年时的625人增加到2015年的3,383人,更有30人获得了大学本科及以上学历(人民网,2018)。此后,上述项目逐渐成为泰国农村和农业发展的关键性支柱之一,带动更广泛地区农民脱贫致富。


此外,泰国还通过“一村一品”计划带动农村发展,即在政府统一规划下,全国多个乡村都集中力量开发出一种充分体现自身优势的特色产品,增加农产品附加值。同时,泰国还并将减贫事业与旅游业发展联系起来,不仅开拓多条“皇家项目”旅游线路,而且鼓励游客选购“皇家项目”、“一村一品”等项目产出的农产品和手工艺品,助力村民创收,实现可持续地自我发展。


2.解决贫困人口和弱势群体的居住问题


城市贫困人口的居住问题也是泰国社会长期积累的一个问题。由于城乡经济发展不平衡,大量农村人口流入城市,城市规划和城市管理体系却无法适应这些新增的人口。由于资源分配不均问题,低收入者只能租用租金低的房屋,部分城市贫民非法圈地自行建房,住房安全得不到保障。一直以来,泰国政府也在积极地解决上述问题,实行建设住房计划,例如“仁爱屋”项目、可持续家庭保障项目等。


“仁爱屋”是泰国政府推出的政策性低成本住房项目。该项目2003年开始实施。目前,凡是家庭月收入低于40,000泰铢的泰国人,只要提供6个月的收入记录和存款情况,就可申请购买仁爱屋,每个家庭限购一套。每套价格在250,000-420,000泰铢之间,可以分期付款 (Condo Newb, 2020) 。这样,低收入者也可以拥有自己的住房。


可持续家庭保障项目是泰国国家住房管理局为低收入家庭提供价格低廉、居住条件达标的公寓。项目主要服务对象为普通民众、低收入或经济困难的公务员等。低收入的划分标准按照地方经济水平进行衡量(泰国世界日报,2015)。


如今,泰国社会发展和人类稳定部已制定了《20年国家住房发展战略(2017-2036)》,致力于在2036年确保每个泰国人能拥有居住条件达标的住房、社区能够实现自我发展。


3.为贫困人群提供社会福利


2017年,泰国推出国家福利卡项目。国家福利卡又称“穷人卡”,政府每月拨款到卡里为低收入者提供多项福利。一是帮助贫困群体减少家庭支出。年收入低于30,000泰铢的,每人每月可获得300泰铢的补助;年收入在30,000泰铢以上且不超过100,000泰铢的,每月可获得200泰铢的补助。低收入者可以使用该卡在商业部指定商店购买生活必需品。二是帮助贫困群体减少交通出行支出。政府为持有福利卡的人员每月提供500泰铢的交通补助,可用于公交车、轻轨出行(สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, 2561)。此外,持该卡的人员还可以享受家庭燃气费降减等福利待遇。


4.借鉴中国精准扶贫的具体实践


近年来,泰国还学习了中国多部门统筹协作的方法,整合各部委资源对贫困人口提供有针对性的扶持。据悉,泰国总理巴育要求每位内阁成员对口负责2-3个府,探索、推广中国的扶贫方式(人民网,2020)。泰国借鉴中国精准扶贫理念,找准贫困人口、贫困根源,帮助贫困户脱贫。泰国多个府的官员专门赴中国参观学习脱贫经验,返回泰国后制定了符合当地实际的“结对子扶贫”项目,帮助贫困户制定个性化的脱贫方案。目前,“结对子扶贫”项目已在泰国东北部、南部多个府实施。


以泰国东北部的孔敬府的减贫实践为例。孔敬府设立了由府尹牵头、府社区发展办公室负责府级消除贫困和社区发展中心。该中心参照中国为贫困户建档立卡的做法,深入贫困家庭统计家庭人口、职业、收入、主要劳动力的职业技能水平、致贫原因等。同时积极寻求与高等院校及私营企业合作,鼓励社会组织和个人参与农村减贫事业。在帮助贫困地区的民众实现脱贫的同时,把减贫与农村发展事业推向更高阶段。孔敬府将人均年收入在38,000泰铢以下的家庭列为帮扶对象。“结对子扶贫”的具体实施过程分为4个步骤:一是精准识别贫困户。帮扶官员要深入了解贫困户的资料,确定其为贫困家庭后,分析该户是属于可自我发展的贫困户还是需要政府扶持的贫困户,是否已享受相关的国家福利等,制定扶贫计划。二是帮扶官员帮助贫困户改善生活。每位县级公务员负责2个贫困户,为贫困户联系就业单位,开展技能培训,增加家庭收入。三是找到致贫的根源,实施精准扶贫。帮扶官员帮助贫困户找到低息贷款发展农业或乡村旅游业、增加农产品附加值等,让贫困户学会自我发展。四是要照顾贫困户的生活。扶贫官员要与贫困户同甘共苦,每月至少要到贫困户家中探望一次。听问题,找方法,帮助贫困户解决遇到的困难,并将每次探访的细节记录下来,每月向县长报告一次(สำนักงานพัฒนาชุมชนจังหวัดขอนแก่น,2019) 。最后,再由消除贫困和社区发展中心工作组对贫困户的生活条件、健康、教育、收入、接受政府服务等多方面评估扶贫成效。


除了上述减贫政策与措施外,泰国还加强与国际社会的减贫合作,并签署了系列协议和行动计划。在众多的多边合作中,泰国在澜湄合作机制下取得的成果较为丰富。减贫是澜湄合作的优先领域之一。在该机制下,泰国与其他澜湄国家签署了涵盖农业、林业、水资源、公共卫生等领域的发展协议,帮助当地民众减贫。此外,泰国还积极参与“东亚减贫合作倡议”、“湄公河下游倡议”、东盟农村发展和消除贫穷框架行动计划等,推动区域内的减贫经验交流和知识分享。


四、泰国减贫工作的中存在的问题及改进建议


30多年以来,泰国历届政府都在消除贫困问题上不断探索和实践,从各方面改善贫困人员的生活条件,但在近几年中仍出现贫困率轻微回弹的情况。这反映了泰国的减贫工作仍存在不足,需要进一步改进。


(一)减贫政策落实不到位 需加大监管力度


尽管泰国政府出台了多项减贫措施,但在实际的执行上缺乏效率和透明度,减贫政策落实不到位。政府的扶助项目没有发挥实效,扶贫资金往往用不到真正的穷人身上。例如,2003-2006年期间,时任社会发展与人类稳定部长的瓦塔纳在推动建设“仁爱屋”廉价住宅项目时向民间企业索贿,在购买“仁爱屋”的名额中存在舞弊情况,导致部分中等收入及高收入群体占据了购房名额。另外,根据泰国经济与社会发展委员会公布的数据,2019年持有国家福利卡的人口占全国总人口的14.46%,在获得国家福利卡的人员中,贫困人口只占15.53%(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563),说明还有绝大部分的贫困人口并未享受到国家的贫困补贴。


因此,政府在政策制定、项目实施时要加大信息公开力度和督察力度,健全减贫政策落实责任追究制度。相关部门要对减贫项目的实施进行监管和追踪,确保项目落地生效,使扶贫资金真正用到需要帮助的贫困家庭。


(二)减贫项目投入仍显不足 需加大资金的投入


减贫资金投入不足、地方配套能力弱,扶贫项目就难以持续进行,直接影响减贫项目建设效益的发挥。泰国早在2007年就开始推行乡村基金计划,以推动农业生产和农村工业。在实施该计划期间,每个乡村平均获得60多万泰铢的发展基金。但在许多山区及少数民族的居住地区,生产生活相关配套设施不够理想,仍缺乏资金进行改善,导致减贫效率不高。


因此,在减贫过程中应整合减贫资源,加大专项减贫项目资金投入。另外,在项目的执行和资金的使用上,优先安排贫困问题较为贫困的区域或乡村,提高减贫资源的使用效益,全力推动乡村全面减贫。


(三)区域减贫合作针对性不强 需促进双边与多边合作的项目对接


目前,泰国的减贫工作已取得一定成效,并在多边机制下开展了减贫合作,但减贫项目的针对性不强。从中泰减贫合作来看,双方在澜湄合作、大湄公河次区域经济合作组织、中国—东盟社会发展与减贫论坛等多边机制下签署了多份协议,但合作机制重叠,减贫合作机制的成效不大。地区各个国家面临贫困问题有所差异,减贫合作项目与各国的需求对接不够,导致减贫资金、项目落不到实处,减贫合作效果不佳。


因此,泰国在多变合作机制和参与多边议程时,也要结合自身实际和具体减贫需求,发挥各机制在减贫领域的比较优势。在“共商、共建、共享”原则下,积极促进双边合作与多边合作的项目对接。在优化双边减贫合作成效的同时,为区域减贫带来更强劲的动力。


五、结语


自20世纪80年代末以来,泰国从不同领域消除贫困问题,减贫事业取得了积极进展。目前,泰国已经消除了绝对贫困。但城乡发展差异、贫富差距等问题导致部分民众仍面临贫困的挑战,贫困仍是泰国政府亟需解决的社会问题。回顾以往泰国政府出台的减贫政策和具体的执行措施,发现政府减贫工作仍存在几点不足,包括减贫政策落实不到位、减贫资金不充足、多边减贫合作项目针对性不强。针对上述情况,未来,泰国政府在减贫过程中需要加大监管力度、加大减贫资金来源,以及促进双边与多边合作的项目对接,以早日实现其稳定、繁荣和可持续发展的战略目标。


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文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”

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